Wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej naruszy dotychczasową równowagę sił we Wspólnocie. Przywódcy państw członkowskich mogą prędzej czy później stanąć przed koniecznością kolejnej reformy instytucjonalnej, próbując pogodzić efektywność mechanizmów decyzyjnych ze spójnością i legitymacją samej UE - pisze Aleksander Siemaszko w nowej "Polsce w Praktyce" - magazynie Instytutu Wolności.
Jego tekst przeczytasz poniżej, a całość artykułów z naszego pisma pod linkiem: https://instytutwolnosci.pl/propozycje-dla-ue/
Dzieje brytyjskiego zaangażowania w projekt integracji europejskiej są długie i burzliwe – to opowieść o wzajemnej podejrzliwości, ale także – o otwartości oraz świadomości nierozerwalnych więzi, które łączą Wyspy Brytyjskie z Europą. Wydaje się, że 23 czerwca 2016 roku zamknięto pewien rozdział wspólnej historii, zmieniając nie tylko samo Zjednoczone Królestwo, ale i Unię Europejską. Najogólniej rzecz ujmując, zmiany będą dotyczyć trzech elementów: perspektyw rozwojowych, kształtu polityk publicznych oraz stabilności procesu decyzyjnego Unii. Ten ostatni obszar, mimo pozornie abstrakcyjnego charakteru, pozostaje kluczowy dla ciągłego uprawomocniania integracji europejskiej, zapewniając reprezentację interesów wszystkich państw członkowskich UE.
Konsekwencje gospodarcze i polityczne
Media skupiają się na konsekwencjach gospodarczych wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej. Wedle szacunków rządu brytyjskiego wyjście bez porozumienia, czyli tzw. no-deal brexit, oznacza spadek tempa wzrostu PKB w okresie 15 lat od 7,7 do 9,3% w stosunku do scenariusza bazowego. Wynegocjowanie porozumienia o wolnym handlu ogranicza straty – w najbardziej optymistycznej wersji tego scenariusza piętnastoletnie tempo wzrostu PKB byłoby o 4,9% niższe, niż w przypadku pozostania Londynu w UE.
Wszystkie warianty jasno jednak wskazują, że Wielka Brytania na brexicie traci. Nie oznacza to bynajmniej zysku po stronie unijnej.
Zdaniem ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego długotrwały wzrost PKB Unii Europejskiej byłby o 0,2% niższy po brexicie w stosunku do scenariusza bazowego. Co więcej, straty nie są dzielone równomiernie: najbardziej narażona pozostaje oczywiście Irlandia (-3%), a następnie niewielkie, otwarte gospodarki mocno powiązane z Wielką Brytanią – jak Holandia, Dania czy Belgia. Polska znajduje się wśród krajów średnio narażonych na konsekwencje – prognozowana strata ma wynieść -0,5% wzrostu PKB w odniesieniu do scenariusza bazowego.
Warto jednak pamiętać, że inne analizy jednoznacznie wskazują Polskę, a zwłaszcza niektóre sektory polskiej gospodarki, jak transport i spedycja, wśród grona największych przegranych brexitu.
Jakkolwiek wpływ brexitu na europejską gospodarkę będzie niebagatelny, to dla całej Unii niesie on przede wszystkim konsekwencje natury politycznej. Wyjście Wielkiej Brytanii – trzeciego największego kraju UE (12,9% ludności całej Wspólnoty) – może być, w dłuższej perspektywie, bodźcem do kolejnej reformy instytucji europejskich. Po brexicie przed europejskimi decydentami zostanie postawione podstawowe pytanie: jak zachować efektywność i legitymację procesu decyzyjnego UE w momencie rosnącej dominacji „niemiecko-francuskiego motoru integracji”.
Historia integracji
Dla przypomnienia: Wielka Brytania nie znalazła się początkowo w gronie założycielskiej szóstki, wybierając luźniejszą formułę strefy wolnego handlu w ramach EFTA. Było jednak jasne, że brytyjska akcesja do EWG zmieniłaby układ sił na kontynencie. Dobrze rozumiał to francuski prezydent Charles de Gaulle, dwukrotnie (w latach 1956-57 i 1963) blokując rozszerzenie Wspólnoty.
Paryż obawiał się, że zbyt wczesne przeprowadzenie tego procesu osłabi zdolność Francji do kształtowania modelu integracji zgodnego z jej interesem narodowym – szczególnie w sytuacji, gdy wszystkie decyzje na szczeblu EWG wciąż podejmowane były na zasadzie jednomyślności.
Generał de Gaulle podejrzewał, że przystąpienie Wielkiej Brytanii – kraju dysponującego podobnymi do francuskich atutami (potęga militarna, stałe miejsce w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, szeroka sieć wpływów wśród krajów pozaeuropejskich) – do Wspólnoty osłabi wyjątkową pozycję Paryża. Brytyjczyków posądzano o nadmierną proamerykańskość i stosowanie preferencji celnych wobec krajów Wspólnoty Narodów (Commonwealth). Wskazywano na niekompatybilność Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) i gospodarki brytyjskiej. Powszechnie uznaje się, że dopiero rezygnacja de Gaulle’a otworzyła Brytyjczykom drzwi do Wspólnoty – sugerowano, że jego sprzeciw miał charakter osobisty i – poniekąd – obsesyjny. W rzeczywistości kalendarium integracji europejskiej jednoznacznie wskazuje, że dla Francji podstawowym celem było zabezpieczenie międzyrządowego „hamulca decyzyjnego” (czyli tzw. kompromisu luksemburskiego) i transferów w ramach WPR przed dopuszczeniem brytyjskiego konkurenta.
Wejście Wielkiej Brytanii do EWG w 1972 roku miało dalekosiężne skutki. Presja Londynu na faktyczną liberalizację obrotów handlowych wewnątrz Wspólnoty miała niebagatelny wpływ na ostateczny kształt Jednolitego aktu europejskiego oraz wieloletniego planu budowy jednolitego rynku.
Sukces polityki gospodarczej Margaret Thatcher był nie tylko inspiracją dla neoliberalnych reform indywidualnych państw członkowskich, ale także stanowił podstawę polityk sektorowych UE w takich dziedzinach jak energetyka czy transport.
Obok Niemiec to Wielka Brytania była najpoważniejszym adwokatem otwarcia się Unii na państwa Europy Środkowo-Wschodniej, opierając się na (nie do końca słusznych, jak to się później okazało) założeniach, iż poszerzenie kręgu integracji europejskiej utrudni jej pogłębienie. Finansowa potęga Londynu zapewniała natomiast względną równowagę strefy euro i państw pozostających przy walutach narodowych.
Faktyczna absencja Londynu już teraz wywołuje niepokój państw o, najogólniej rzecz ujmując, wolnorynkowych i transatlantyckich inklinacjach (m.in. państw „Hanzy 2.0” i Grupy Wyszehradzkiej). Sygnały płynące z Paryża i Berlina w tak fundamentalnych sprawach, jak polityka handlowa czy ochrona konkurencji (vide sprawa fuzji Siemensa i Alstomu), nie łagodzą bynajmniej obaw związanych z możliwą oligopolizacją jednolitego rynku. Opuszczenie Unii Europejskiej przez jedno z najważniejszych z tworzących ją państw byłoby szokiem w każdych warunkach. Obecny europejski paradoks polega na tym, że długofalowe ryzyko pobrexitowej destabilizacji UE zostało zwiększone na skutek reformy systemu głosowania przeprowadzonej za pomocą traktatu lizbońskiego.
Podejmowanie decyzji
Sposób podejmowania decyzji jest zwornikiem każdego systemu politycznego. To, kto ma głos, jaką ten głos ma siłę, jak można ten głos wyrażać, jest fundamentalnym zagadnieniem konstytucyjnym, związanym z kwestią reprezentacji (kogo i czyje interesy uwzględnia system) oraz legitymacji (na ile decyzje podejmowane w ramach systemu politycznego powinny być uznawane przez podlegle mu podmioty). Sprawa niezwykle ważna, gdy mowa o procesie decyzyjnym w ramach wspólnoty prowadzącej do „coraz ściślejszego związku między krajami Europy”[1]. W tym przypadku pierwotna legitymacja leży w zgodzie na transfer kompetencji, udzielonej przez ustanawiające Unię suwerenne państwa członkowskie. Wszelka bezpośrednia legitymizacja demokratyczna (jak chociażby wybory do ciała przedstawicielskiego wszystkich obywateli UE, jakim jest Parlament Europejski) miała późniejszy charakter.
Rozszerzenie UE w 2004 roku odbywało się jeszcze wedle zasad głosowania opartych na Porozumieniu nicejskim.
Każdemu z państw przypisano w Radzie UE odpowiednią siłę głosu, przy czym ponad osiemdziesięciomilionowe Niemcy miały ich 29, blisko czterdziestomilionowa Polska – 27, a niespełna półmilionowa Malta – 3.
Łatwo dostrzec, że kraje średnie i małe miały nieproporcjonalnie większą siłę głosu niż największe państwa członkowskie. Mimo oskarżeń o nierówne traktowanie obywateli UE (głos obywatela Niemiec był wielokrotnie słabszy od głosu Luksemburczyka czy Łotysza), odzwierciedlało to realia suwerennej równości państw i pierwszy okres integracji europejskiej, podczas którego formalna waga głosów integrujących się krajów była teoretycznie jednakowa. Rzecz jasna w praktyce wyszło to jednak inaczej, czego dowiodła francuska polityka „pustego krzesła”.
Traktat lizboński, wprowadzając podwójną większość (50% krajów reprezentujących 65% ludności UE), postawił na proporcjonalność pod względem liczby ludności – ale za cenę ryzyka dominacji największych krajów unijnych nad resztą.
W efekcie relatywna siła głosu Niemiec wzrosła niemalże dwukrotnie, Polski – pozostała bez zmian, za to Holandii czy Belgii – spadła.
Zachowano jednak pewien wentyl bezpieczeństwa w postaci mniejszości blokującej (co najmniej 4 państwa reprezentujące 35% ludności UE). Ponadto konsensualna kultura pracy w Brukseli oraz żmudne działania dyplomatów wypracowujących kompromis między państwami członkowskimi (a następnie – kompromis międzyinstytucjonalny w czasie trilogu) łagodziły potencjalne zagrożenie związane z dominacją wielkich państw.
Wyjście Wielkiej Brytanii z UE zmienia ten stan.
Jednomyślność Francji i Niemiec przesądzać będzie o sukcesie lub porażce danej inicjatywy politycznej.
Osłabia to niezależność pozostałych dużych państw członkowskich (Włoch, Hiszpanii i Polski), marginalizuje państwa małe. Idiosynkratyzm brytyjski wymuszał na państwach „jądra Europy” intensywniejsze poszukiwanie sojuszników i zawieranie kompromisów. Pokusa bardziej asertywnej polityki Paryża i Berlina – już dziś widoczna w propozycjach programowych Emmanuela Macrona – może prowadzić do alienacji tych rządów, które nie podzielają francusko-niemieckiej wizji UE. Politycy państw, które czują się zmarginalizowane, mogą ulec z kolei pokusie prowadzenia antybrukselskiej kampanii u siebie w kraju, podważając legitymację Unii.
Zasada jednomyślności
Wyzwania, związane z niestabilnym środowiskiem międzynarodowym, z rozwojem gospodarki cyfrowej, z kwestiami sprawiedliwości fiskalnej i walki z nierównościami, w coraz większym stopniu będą wymagać od państw UE odejścia od trzymania się zasady jednomyślności w tych obszarach, w których została ona jeszcze zachowana. Przy wciąż poszerzającej się Wspólnocie (i planowanym rozszerzeniu jej o Serbię i Czarnogórę po 2025 roku) wydaje się to racjonalne. Jednocześnie długofalowa legitymacja unijna opiera się na zgodzie wszystkich zaangażowanych państw na poddanie się wspólnym regułom gry, nawet gdy rozstrzygnięcia tej czy innej kwestii nie są zgodne z ich oczekiwaniami.
Ryzyko związane z poczuciem marginalizacji w procesie decyzyjnym opartym na głosowaniu większościowym (QMV) może mieć paradoksalny efekt w postaci umocnienia zasady jednomyślności lub zmniejszenia spójności europejskiej – prowadząc do wytworzenia się „Unii dwóch prędkości”.
Jest to scenariusz nie tylko niekorzystny dla Polski i większości krajów Europy Środkowej (w tym Niemiec!), ale i potencjalnie destabilizujący dla całej Europy.
By zabezpieczyć Unię, największe państwa członkowskie muszą zgodzić się na dobrowolne ograniczenie możliwości jednostronnego działania – czy to poprzez głosowanie pierwiastkowe, czy też przez powrót do systemu nicejskiego. Już raz zgodzono się na podobne ograniczenie suwerenności. W efekcie powstała Europejska Wspólnota Gospodarcza – największy pokojowy projekt w historii Starego Kontynentu.
[1] Art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 202, 7 czerwca 2016)
ALEKSANDER SIEMASZKO
Naczelnik Wydziału Krajów Europejskich w Departamencie Handlu i Współpracy Międzynarodowej Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii. Doktorant w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego oraz Kolegium Europejskiego w Brugii. W latach 2014-2017 asystent w Parlamencie Europejskim doradzający w kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa energetycznego. Wcześniej pracował w Komisji Europejskiej (Dyrekcja Generalna ds. Transportu i Mobilności) oraz think-tanku Security Defence Agenda.
