Jacek K. Sokołowski Jacek K. Sokołowski
1766
BLOG

Kryzys migracyjny a polska polityka wobec UE

Jacek K. Sokołowski Jacek K. Sokołowski Polityka Obserwuj notkę 9

Medialna histeria, jaka rozpętała się w Polsce wokół kryzysu migracyjnego sprowadza problem uchodźców do dwóch skrajnych stanowisk, które Paweł Dobrowolski celnie okreslił jako alternatywę pomiędzy „żadnych kolorowych islamistów” a „mamy obowiązek pomagać, bo to europejskie” (w domysle: wszystkim, jak leci).

Paradoks polega na tym, że obydwa te stanowiska oparte są na dwóch - zasadniczo błędnych - założeniach. Tak zwolennicy, jak i przeciwnicy przyjmowania uchodźców milcząco przyjmują bowiem, że:

1. Cudzoziemcy masowo pragną się w Polsce osiedlić.

2. Możliwa jest polityka imigracyjna (właściwie: anty-imigracyjna), polegająca na skutecznym zablokowaniu możliwości osiedlania się w Polsce cudzoziemców z krajów Bliskiego Wschodu i Afryki Subsaharyjskiej (przy czym jedna strona sporu takiej polityce gorąco się sprzeciwia, a druga domaga się wdrożenia takiej polityki). Taka polityka nie jest możliwa, co wyjaśniam poniżej.

Póki co, cała migracyjna fala kieruje się do bogatych krajów Zachodu, a nie do ubogich, unijnych peryferii. Tym samym zwolennicy "stanowiska humanitarnego" domagają się przyjmowania ludzi, którzy wcale nie chcą do Polski trafić, a "ksenofoby" chca zamykać granice, których na razie nikt nie napastuje. I choć ta walka z fantomami może wydawać sie zabawna, to przesłania ona całkowicie realne wyzwania, które stawia przed Polską obecna sytuacja.

Okoliczność, że w tej chwili problemu imigracji nie mamy, nie oznacza że nie będziemy mieć go w przyszłości. W miarę wzrostu zamożności, Polska będzie stawać się atrakcyjnym krajem docelowym dla migracji wszelkiego rodzaju i w tym kontekście należy dokonac oceny prawdziwości założenia nr 2: czy kiedy w Polsce migranci zaczną pojawiać się na dużą skalę, to możliwe będzie rozwiązanie problemu poprzez blokadę granic? Moim zdaniem nie, ponieważ taka polityka (na wzór australijski) musiałaby zostać wprowadzona przez całą Unię Europejską, a państwa mające decydujący wpływ na politykę UE zwyczajnie tego nie chcą. Dlaczego - to możemy pozostawić poza zakresem tego tekstu, póki co trzeba spojrzeć na fakty i jasno zdać sobie sprawę, że tak długo jak Francja i Niemcy są gotowe przyjmować imigrantów, tak długo nie będzie w Europie wspólnej polityki uszczelniania granic. A ponieważ UE to m. in. Strefa Schengen, czyli swobodny przepływ osób, to nalezy liczyć się z tym, że uchodźcy/imigranci przenikający do któregkolwiek kraju UE będą mogli docierać do Polski - o ile tylko stanie się dla nich atrakcyjna. Tym samym, jeżeli Polska chce zachować kontrolę nad przyszłąimigracją, nie powinna się łudzić, że może ją zablokować. Pytanie nie brzmi "czy przyjmować" lecz "jak przyjmować", bo przyjmować - prędzej czy później - będziemy, chyba że a) UE jako calość zmieni swoje podejście do imigracji lub b) my wyjdziemy z UE. Obydwie możliwości są na tyle mało prawdopodobne, że nie można na nich budować realistycznych scenariuszy politycznych.

I w tym kontekście należy spojrzeć na obecny kryzys migracyjny. O ile bowiem nie dotyka on nas bezpośrednio, to dotkną nas jego długofalowe skutki. A do tych skutków w pierwszym rzędzie należeć będą nowe zasady regulujące przyjmowanie i przepływ imigrantów w Europie, do tworzenia których Unia - zmotywowana skalą i przebiegiem obecnego kryzysu - właśnie przystępuje. Trzeba pamiętać, że akty prawa unijnego w zakresie kontroli granicznej, azylu i imigracji (art. 77-80 TUE)  tworzone są w większości w ramach zwykłej procedury ustawodawczej. A to oznacza, że wpływ Polski na treść tych rozwiązań będzie bardzo ograniczony, o ile nie uda jej się zbudować szerokiej koalicji państw, popierającej polskie koncepcje. Bez takiej koalicji rozwiązania przyjęte przez inne państwa zostaną nam zwyczajnie narzucone. Pojawiają się w związku z tym trzy pytania:

- czy mamy kandydatów do takiej koalicji?

- czy mamy koncepcję rozwiązań, które chcielibyśmy forsować?

- jaki mamy potencjał negocjacyjny?

W sprawie kwot podziału uchodźców utworzyła sie ad hoc koalicja państw tzw. Grupy Wyszehradzkiej. W obowiązującym od listopada ub. r. lizbońskim systemie głosowania w Radzie UE (system podwójnej większości) grupa ta nie stanowi mniejszości blokującej. Innymi słowy - nic nie zdzialamy w sojuszu z Wegrami, Czechami i Słowacją, nawet gdybyśmy mieli jakąś wspólną koncepcję. A takiej - poza doraźnym sprzeciwem wobec kwot - nie mamy. Stanowisko polskie to w gruncie rzeczy kurczowe trzymanie się dotychczasowego systemu, opartego na Rozporządzeniu Dublińskim i na przekonaniu, że skoro problem nie dotyczył nas do tej pory, to najlepiej nic nie zmieniać (Dublin II i III w praktyce działały w ten sposób, że wniosek o status uchodźcy rozpoznawano tam, gdzie został on złożony, a ponieważ w Polsce wniosków tych było mało, to Polski niewiele to wszystko obchodziło). Jest to stanowisko tragicznie krótkowzroczne gdyż a) zmiany prawne właśnie sie zaczynają i nasz sprzeciw ich nie powstrzyma b) problem nas nie dotyczył, ale w przyszłości będzie nas dotyczyć jak najbardziej.

Jeżeli zatem chcielibyśmy zastąpić histerię rzeczową debatą, to nalezy oprzeć ją na następujących założeniach:

1. Problemu imigrantów w tej chwili w Polsce nie ma, ale nieuchronnie pojawi się on w przyszłości.

2. Rozwiązanie przyszłego problemu imigracji poprzez blokadę granic nie będzie możliwe, ale możliwe jest zadbanie o takie rozwiązania prawne (zwłaszcza na poziomie europejskim), które pozwolą Polsce na zachowanie maksimum suwerenności w decydowaniu o kwestiach imigracyjnych i co za tym idzie - na kształtowanie własnej polityki w tym zakresie.

3. Obecny kryzys i chaos decyzyjny na szczytach UE stwarza okazję do włączenia się w unijny proces decyzyjny z własną koncepcją i - jeżeli przeforsowanie jej w całości okaże się niemożliwe - przynajmniej do maksymalnej obrony własnych interesów. Ale koncepcja ta nie może się opierać na totalnym sprzeciwie wobec imigracji ani na ślepej obronie dotychczasowego prawnego status quo, gdyż oba te stanowiska są nie do przyjęcia dla głównych "rozgrywających" politykę europejską i ich podtrzymywanie prowadzić będzie do izolacji Polski i jej wyłączenia z procesu decyzyjnego, a w konsekwencji - do zmuszenia jej do przyjęcia rozwiązań, opracowanych bez naszego udziału.

Nie opowiadam się w tym miejscu za żadnym kierunkiem przyszłej polskiej polityki i nie rostrząsam, czy lepiej aby była ona bardziej pro- czy bardziej anty- imigracyjna. Wskazuję jedynie na dwie rzeczy:

1. Przyszłe pole manewru polskiej polityki wobec cudzoziemców nie będzie zawierać się pomiędzy skrajnościami ("przyjmować wszystkich" vs "nie przyjmować w ogóle") lecz pomiędzy opcjami "przyjmować więcej, ułatwiać wjazd" vs "przyjmować mniej, utrudniać wjazd";

2. Takie pole manewru zachowamy, jeżeli włączymy się skutecznie w unijny proces decyzyjny teraz; jeśli z tego zrezygnujemy bądź poprzez nadmierny radykalizm skażemy się na izolację, to wówczas przyszłą polską politykę imigracyjną określą inni i pole manewru skurczy się do zera.

Pozostaje pytanie, na czym mogłaby się opierać polska koncepcja rozwiązań imigracyjnych w prawie UE i jakiej strategii negocjacyjnej użyć dla jej forsowania. Wydaje się, że przedmiotem dyskusji będą przede wszystkim trzy kwestie:

1. Suwerenność państw członkowskich w decydowaniu o nadaniu statusu uchodźcy (przyznaniu azylu). Wobec drastycznych różnic, jakie zachodzą w praktyce państw członkowskich w zakresie wykładni przesłanek określonych w Konwencji Genewskiej, możliwość samodzielnego jej stosowania jest podstawowym narzędziem polityki imigracyjnej państwa. O tym, czy ktoś jest uchodźcą czy nie, decydują organy państwa, w którym osoba ta ma przebywać; należy spodziewać się, że jednym z pomysłów na podział uchodźców pomiędzy kraje członkowskie będzie przyznawanie im azylu w państwie A, a następnie transferowanie ich do państwa B w ramach "systemu kwotowego". W takim wypadku - jeżeli "podział kwotowy" okaże się nie do uniknięcia - powinien on być dokonywany wyłącznie w oparciu o status uchodźcy nadany przez państwo docelowe.

2. Masowa migracja rodzi konieczność - brutalnie to nazywając - dokonywania selekcji i weryfikacji osób ubiegających się o azyl. Wśród migrantów przemieszczających się w tej chwili w kierunku Niemiec bez wątpienia jakąś część stanowią osoby z krajów nieogarniętych wojną, które nie spełniają przesłanek do nadania statusu uchodźcy. W procedurze azylowej ludzie ci muszą zostać zgromadzeni w wyznaczonych miejscach, w których zostaną zaspokojone ich podstawowe potrzeby do czasu aż ich wnioski o azyl zostaną rozpoznane. To wszystko oznacza wymierne koszty (również społeczne), a ponadto rodzi konieczność przeprowadzenia deportacji tych, których wnioski zostaną odrzucone. Polska powinna dążyć do przerzucenia tych kosztów na bogatsze państwa Unii; w grę wchodzi finansowanie obozów z unijnego budżetu, ale znacznie lepszym rozwiązaniem byłaby lokalizacja tymczasowego pobytu asylum-seekers we wschodnich landach Niemiec, w pobliżu granicy z Polską - tak aby część wniosków o azyl była rozpoznawana bezpośrednio przez polski urząd.

3. Kwestia wymiernej liczby osób, które poszczególne kraje członkowskie zobowiązane są przyjąć, czyli budzące takie emocje "kwoty". Nie bez powodu umieszczam ją na trzecim miejscu. W sytuacji, w której jak na razie w Polsce nie ma dużych skupisk migrantów liczba uchodźców, jaką przyjmiemy w ramach aktualnego kryzysu nie ma tak naprawdę znaczenia. Znaczenie ma, czy zachowamy wpływ na decyzje o tym, kto jest uchodźcą oraz kto będzie płacił za proces weryfikacji i organizował deportację tych, którzy okazali się nie być uchodźcami.

I tu przechodzimy do kwestii strategii negocjacyjnej. Kwestia kwot - której tak mocno sprzeciwia się Grupa Wyszehradzka - powinna być potraktowana przez Polskę jako karta przetargowa, aby uzyskać więcej w kwestiach wymienionych powyżej - znacznie ważniejszych, bo rzutujacych na możliwość prowadzenia samodzielnej polityki imigracyjnej w przyszłości (i na jej koszty). Oczywiście w wariancie optymalnym zgoda na podział kwotowy powinna być jednorazowa i dotyczyć wyłącznie obecnego kryzysu. Wszystko jednak wskazuje na to, że moze ona stać się trwałą treścią przyszłych rozwiązań prawnych. W takim wypadku liczba uchodźców, któych zgodzimy się przyjąć będzie zdecydowanie mniej ważna od prawa do decydowania, kogo przyjmujemy. Najgorszy scenariusz to taki, w którym w zamian za zgodę na niewielką kwotę uchodźców do przyjęcia godzimy się rezygnację z samodzielnego decydowania o statusie uchodźcy lub zostajemy obarczeni koniecznością przeprowadzenia selekcji i weryfikacji asylum-seekers.

Niestety, medialna histeria nie sprzyja takiej hierarchii celów negocjacyjnych. Dotychczasowa praktyka rządu Ewy Kopacz wskazuje na to, że najpierw bronić on będzie "jak niepodległości" stanowiska odrzucającego kwoty, po czym albo przegra głosowania w Radzie Europejskiej, i zaakceptuje to co uchwalono bez naszego udziału, albo przehandluje ważniejsze sprawy w zamian za obniżenie przydzielonych nam kwot uchodźców, by w ten sposób zachować twarz.

 

Lubię prawo ale - wbrew znanemu zaleceniu Bismarcka - zawsze pragnąłem wiedzieć jak ono powstaje. Dość szybko (czyli mniej więcej w okresie doktoratu) przesunęło to punkt ciężkości moich zainteresowań z rozumianej dogmatycznie nauki prawa na studia nad polityką - bo to ona przede wszystkim wpływa na kształt norm prawnych. W ten sposób zacząłem "podwójne życie" - jako radca prawny zmagam się z praktycznym stosowaniem przepisów, a jako akademik staram się ustalić co wpływa na decyzje polityczne, których efektem te przepisy są. Od 2012 roku kieruję interdyscyplinarną jednostką badawczą - Centrum Badań Ilościowych nad Polityką Uniwersytetu Jagiellońskiego (http://www.cbip.uj.edu.pl/)

Nowości od blogera

Komentarze

Inne tematy w dziale Polityka