Samorządność terytorialną jako instytucję prawną – immanentną dla ustrojów współczesnych państw demokratycznych – badać można w rozmaity sposób: historycznie, podmiotowo, przedmiotowo, systemowo, psychologicznie, aksjologicznie, socjologicznie czy chociaż by politycznie. Przedmiotem niniejszego referatu jest próba zarysowania genezy samorządności terytorialnej w kontekście przemian ustrojowych zachodzących w Europie kontynentalnej ze szczególnym uwzględnieniem państwa pruskiego. W XIX wieku przeprowadzono tam reformy administracji państwowej, w tym dokonano nowego podziału terytorialnego oraz stworzono system organów samorządu lokalnego, który okazał się mieć charakter fundamentalny i wzorcowy dla wielu krajów Europy.
Samorząd terytorialny - jak gros instrumentariów i instytucji systemu administracji publicznej - kształtował się na kontynencie europejskim w sposób zróżnicowany, odpowiednio do miejscowych tradycji oraz ogólnych prawidłowości rozwoju ustroju poszczególnych państw[1].
Wiek XVII i XVIII to dla Europy czas monarchii absolutnej (państwa policyjnego), wykształconej na zrębach monarchii stanowej. W ustroju stanowym panował dualizm wpływów i władzy państwowej – król współrządził z reprezentacją stanową. Licznym władcom europejskim udało się w ciągu XVII wieku znieść zgromadzenia stanowe i przejąć suwerenną władzę[2]. Ujmując rzecz chronologicznie, należy stwierdzić, że okresem zwycięskiej ekspansji absolutyzmu była druga połowa XVII wieku i początek XVIII: czasy Ludwika XIV we Francji, Leopolda I w Austrii, elektora Fryderyka Wilhelma i króla Fryderyka Wilhelma I w państwie brandenbursko – pruskim, Karolów XI i XII w Szwecji, Fryderyka III w Danii, Piotra I w Rosji.[3] Oczywiście absolutyzm to nie tylko dążność suwerena do niczym nieograniczonej, omnipotentnej władzy, ale również moment stanowiący początek zhierarchizowanego, zawodowego aparatu administracyjnego – biurokracji, koniecznego dla realizacji polityki monarchy. Aparat administracyjny wówczas funkcjonował w układzie scentralizowanym przy maksymalnej koncentracji kompetencji. Wówczas to zaczęto regulować wewnętrzną organizacje i działalność organów administracji. Cały ten aparat administracyjny działał w imieniu panującego, nie zaś w imieniu państwa[…] Sprawy tworzenia struktur organizacyjnych administracji, znoszenia ich i przekształcania stanowiły res internare, sferę wewnętrzną, wyłączoną spod kontroli sądowej, rządzoną własnymi wewnętrznymi aktami prawa policyjnego, z rozbudowanymi działaniami wewnętrznymi, których podstawową były instrukcje służbowe. Dla urzędnika instrukcja służbowa stanowiła najwyższe obowiązujące go źródło prawa.[4] Pełnienie funkcji administracyjnych było zawodem. Wypłacana przez państwo pensja stanowiła wyłączne lub podstawowe źródło utrzymania urzędnika[5]. We Francji na przykład powołano urząd Intendenta, mianowanego przez króla, podporządkowanego bezpośrednio Radzie Królewskiej. Intendenci sprawowali swą władzę w utworzonych okręgach generalnych[…]Ich kompetencje obejmowały administrację (kontrola urzędów lokalnych, nadzór nad miastami, trosk o gospodarkę itd.) oraz sprawy skarbowości (kontrola, rozkładanie i ściąganie podatków). Do pomocy posiadali biura, a na niższym szczeblu – mianowanych przez siebie subdelegatów, rezydujących w głównych miastach okręgu[6].
Nadmienić należy, iż w epoce absolutyzmu coraz donioślejszego znaczenia nabierały organy administracji lokalnej, naturalnie całkowicie zależne od suwerena. Jedynie incydentalnie można wskazywać elementy samorządności lokalnej w gminach czy miastach, które posiadły prerogatywy samostanowienia.
Monarchia absolutna nie wytrzymała próby czasu, suwerenowi nie pozwolono na nazbyt długie panowanie w oparciu o własne wyobrażenie ustroju państwa. Absolutyzm ustąpił miejsca oświeceniu. Trzeba oddać myślicielom Oświecenia, takim jak J.J. Rousseau, czy Ch. L. de Montesquieu, iż mieli oni zasadniczy wpływ na kształtowanie się nowego modelu państwa, opartego na wolnościach obywatelskich, oraz prawach społeczności lokalnych do samostanowienia. Wówczas to pojawiają się hasła walki z despotyzmem, wolności i równości wszystkich wobec prawa, czego konsekwencją był postulat konstytucyjnego państwa prawa, którego immanentną częścią była idea samorządności lokalnej. Szczególną umiejętność recepcji określonych haseł Oświecenia wykazały niektóre absolutne monarchie Niemiec, a przede wszystkim Prus w okresie panowania Fryderyka II, zwanego Wielkim (1740 – 1786), i Austrii za cesarzowej Marii Teresy i jej syna Józefa II (1740 – 1790). Podjęte wówczas w tych państwach reformy stały się, jak się okazało, początkiem tzw. pruskiej drogi do kapitalizmu w wyniku, której powstały tam instytucje społeczeństwa i państwa kapitalistycznego[7].
Wielka Rewolucja francuska będąca rezultatem dysfunkcji państwa policyjnego, eskalującego przesilenia politycznego i społecznego, wywarła silny wpływ na nowożytne dzieje Europy. Obalenie feudalnej monarchii absolutnej oraz doprowadzenie do stworzenia ustroju demokracji obywatelskiej opartej na ideach oświecenia spowodowały, iż po raz pierwszy w historii Europy pojawiły się ustrojowe przesłanki dla powstania samorządu w znaczeniu nauki prawa administracyjnego. Idee wolności jednostki i gminy, zawarte w Deklaracji praw człowieka i obywatela, zostały skonkretyzowane w konstytucji z 1791 roku,[…]która stanowiła, że gmina jest odrębną od państwa jednostką prawną, posiadającą własne prawa samorządzenia się, do których zaliczano: prawo zarządu swym majątkiem i dochodami, utrzymywania własnych zakładów na użytek powszechny obywateli, troskę o porządek publiczny i bezpieczeństwo na obszarze gminy, prawo wyboru na określony czas tych spośród siebie, którzy pod nazwą urzędników municypalnych mieli kierować sprawami gminy. Gmina miała realizować też, choć już nie jako prawna neutralnie, czynności zlecone przez państwo[8]. Zarówno koncepcja gminy z początkowego okresu rewolucji, oparta na prawach ukształtowanych na wzór jednostki, jak i koncepcja pełnego podporządkowania gminy państwu wywarły wyraźny wpływ na modele samorządu terytorialnego tworzonego w poszczególnych państwach[9].
Wiek XIX przynosi ustrój praworządny, który przejmuje gros urządzeń administracyjnych wieku XVIII i na ich bazie urzeczywistnia własne koncepcje ustrojowe, polegające na wcieleniu całej aktywności administracyjnej w ramy porządku prawnego, na urzeczywistnieniu zasady równości wszystkich wobec prawa (skoordynowanej z innymi wolnościami obywatelskimi o charakterze praw zasadniczych) oraz kontroli prawnej, w szczególności sądowej, nad administracją [...] łączy się to na kontynencie z realizacją doktryny podziału władz, nawiązującą do koncepcji Monteskiusza, a będącą ważną bronią z absolutyzmem[10]. One to stanowiły trzon ustrojowego prawa administracyjnego. Stopniowo też wyodrębniono prawo urzędnicze, określające status urzędników państwowych oraz prawo materialne, normujące prawa i obowiązki obywateli[11]. W połowie XIX wieku obowiązywała już zasada związania ustawowego administracji[12]. W ten sposób wkraczamy w fazę państwa praworządnego, które charakteryzuje się przede wszystkim tym, że administracja podporządkowana zostaje przepisom ustaw. Zaś stosunek między organem administracji a obywatelem stał się stosunkiem prawym, normowanym przez obowiązujące prawo, stosunkiem będącym węzłem wzajemnych praw i obowiązków, wynikających z ustaw. W zasadzie w drugiej połowie XIX wieku pojawia się sądownictwo administracyjne, które sprawuje zawietrzną kontrolę organów administracyjnych, ponieważ orzekanie o legalności aktów administracyjnych przechodzi w ręce niezawisłych sądów. Jest to ostatni etap kształtowania się państwa praworządnego[13].
Instytucja samorządu terytorialnego w ścisłym znaczeniu tego słowa wyodrębniona została dopiero w XIX wieku. H Berthélémy określa wówczas gminę jako związek mieszkańców pewnego terytorium mający na celu zarządzanie swoimi interesami, bronienie swoich praw i czynienie zadość swoim potrzebom materialnym i moralnym wynikającym z sąsiedztwa. Prawo mieszkańców danego terytorium miało jednak swe źródło nie w prawie naturalnym, ale w prawie państwowym[14].
Od XIX wieku państwa europejskie zaczęły określać w drodze ustaw zadania, które wykonywały gminy w ramach samorządu gminnego. Druga połowa XIX wieku i początek wieku XX to także czas formowania się samorządów lokalnych w poszczególnych państwach Europy. Naturalnie, w zależności od kształtujących się stosunków społecznych, gospodarczych czy sytuacji międzynarodowej budowanie samorządności terytorialnej następowało w poszczególnych państwach w różnym czasie i odmiennych formach. Niezależnie od przedstawionych powyżej różnic, można wyszczególnić pewne cech wspólne dla formującego się samorządu terytorialnego państw europejskich, mianowicie: stanowiska urzędnicze obsadzane były w drodze wyborów a nie nominacji, organy samorządu terytorialnego pozostawały w pewnym zakresie niezależne od pionu administracji rządowej.
W XX wieku ostatecznie przyjęto zasadę, że tzw. własny zakres działania gmin powinny określać ustawy[15]. Pierwsza połowa XX wieku to czas dwóch wojen światowych, odejście od liberalnego modelu państwa, eskalacji etatyzmu i interwencjonizmu państwowego, czego efektem było zawrócenie na drogę centralizacji i podporządkowania organów samorządu terytorialnego organom administracji państwowej.
Druga połowa XX wieku to dla krajów Europy bloku socjalistycznego czas stagnacji w procesie konstruowania samorządności, natomiast dla krajów Europy zachodniej to czas rekonstrukcji i rozwoju struktur samorządności lokalnej, bez której nie można sobie obecnie wyobrazić państwa funkcjonującego w oparciu o doktrynę demokratyczną, w pełni realizującego postulaty idei społeczeństwa obywatelskiego.
2. Współczesność
Obecnie funkcjonujemy – w sensie formalnoprawnym – w demokratycznym państwie prawa. dochodzimy więc do pojęcia formy państwa.
Forma państwarozumiana jako struktura organów władzy państwowej, środki i metody sprawowania tej władzy oraz terytorialno – administracyjny ustrój państwa[16]. Niewątpliwie od tego z jaką formą państwa mamy faktycznie do czynienia, będzie zleżał poziom respektowania praw człowieka. W systemach totalitarnych czy autorytarnych organy państwowe wymagają od jednostki nie tylko podporządkowania się określonej ideologii, ale także jej czynnego wyznawania. Interes państwa dominuje nad interesem jednostki i społeczeństwa, państwo dąży do kontrolowania wszelkich dziedzin życia społecznego i osobistego obywateli. Organy państwa totalitarnego czy autorytarnego wartościują modele zachowań społecznych, ingerują w osobistą sferę życia obywatela w bardzo szerokim zakresie, a aparat administracji państwowej musi być maksymalnie scentralizowany i skoncentrowany. Zastrzec należy, iż nie chodzi o centralizm rozumiany wyłącznie jako „sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia (organy niższego stopnia są, więc w takim układzie ściśle uzależnione od organów wyższego stopnia oraz nie mają własnej samodzielności”[17]) ale także jako ściśle centralne regulowanie i reglamentowanie większości dziedzin życia obywatela. W takich uwarunkowaniach dochodzenie poszanowania podstawowych praw człowieka i obywatela spotkać się musi z oporem państwa i zastosowaniem przez jego organy sankcji zabezpieczonej przymusem państwowym.
Podstawowe złożenia teoretyczne demokratycznego państwa prawa[18] stanowią zaprzeczenie powyżej nadmienionych immanentnych cech państwa totalitarnego czy autorytarnego.„W państwie prawa represją (prawną i moralną) wobec obywateli nie można rozwiązywać spraw społecznych(…) im więcej represji – tym gorzej, tym więcej jest obywateli niechętnych państwu i odnoszących się z pogardą do prawa. A więc ilość ustaw i penalizacja stosunków społecznych (np. penalizacja norm moralnych), a tym bardziej aktów wykonawczy nie świadczy o sile demokratycznego państwa, lecz o jego słabości”[19].W państwie prawa pierwszoplanowe znacznie przypisuje się godności i wolności człowieka oraz systemowi ochrony tych wartości przed ich naruszaniem ze strony władzy państwowej opartemu na zasadzie podziału funkcji między organy państwa i związanej z nią bezpośrednio zasadzie umiarkowania zakresu oraz intensywności ingerencji władzy państwowej w sferę życia jednostki[20].
Jak słusznie zauważa J. Szreniawski: „zasady demokratyzmu wynikają z elementarnych i powszechnie uznawanych w cywilizowanym świecie wartości, takich jak np. wolność czy tolerancja. Demokracja to m.in. stwarzanie warunków dla autentycznego i dobrowolnego uczestnictwa w życiu publicznym. Liczenie się sprawujących władzę z interesami obywateli i odpowiedzialność rządzących przed rządzonymi, a także zapewnienie wolności osobistej, politycznej i gospodarczej[21]. Wychodząc z tego założenia państwo demokratyczne obligatoryjnie wprowadza aktami prawodawczymi najwyżej rangi normy mające na celu zagwarantowanie poszanowania podstawowych praw i wolności człowieka i obywatela[22]. Jak nadmieniłem powyżej, katalog podstawowych praw i wolności człowieka i obywatela ustawodawca wprowadził do ustawy zasadniczej.
Filarami tak nakreślonej konstrukcji ustrojowej są zasady prawa, które S. Wronkowska zdefiniowała jako „wiążące prawnie formy należące do danego sytemu prawnego, jednakże w jakimś sensie nadrzędne w stosunku do innych norm tego sytemu, a przy tym takie, którym wyznacza się w systemie role szczególne, odmienne od ról wyznaczonych pozostałym normom tego systemu”[23]. Do katalogu podstawowych zasad ogólnych wprowadzonych do sytemu prawa polskiego należą: praworządności, demokratyzmu, subsydiarności, decentralizacji, udziału obywateli w administrowaniu, współżycia społecznego, jawności działania administracji, kompetencyjności i efektywności. To właśnie realizacja tych zasad daje fundamenty pod budowę samorządności terytorialnej i społeczeństwa obywatelskiego.
3. Wyzwania
20 a właściwe 12 lat polskiej samorządności to niewątpliwy sukces, tym niemniej nadal istnieją problemy, które należy rozwiązywać by samorządność ulepszać, usprawniać.
Budżety samorządów sięgają 14 proc. polskiego PKB. Ponoszą one 32,7 proc. wszystkich wydatków publicznych. W 2009 r. inwestycje budżetowe wyniosły 14,5 mld zł, podczas gdy samorządy dysponujące o połowę niższym budżetem wydały na inwestycje 42 mld zł. Wśród najpilniejszych zmian są przywrócenie przepisu, że uszczuplając ich dochody, np. poprzez ulgi podatkowe, trzeba zrekompensować je z budżetu. Chcą też m.in. powiązania wysokości podatku od nieruchomości z ich wartością, uporządkowania dochodów komunalnych, zwrotu VAT płaconego przy inwestycjach publicznych.
Kolejne wyzwania to informatyzacja administracji publicznej, jeszcze lepsze wykorzystywanie środków unijnych, usprawnienie procedur określających ramy udzielania zamówień publicznych, modernizację jednostek edukacyjny w sensie materialnym i intelektualnym, kontynuowanie procesu prywatyzacji zadań publicznych, podnoszenie kwalifikacji urzędników i pracowników samorządowych zarówno w sferze merytorycznej jak i etycznej.
Mamy zbyt wiele szacunku dla państwa, abyśmy pozwolili mu na ingerowanie w te sfery życia, w których nie ma ono nic do szukania – Margaret Thatcher.
Pozdrawiam
[1] H. Izdebski, Samorząd terytorialny – Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2004, s.35.
[2] D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie – zarys wykładu, Dom Organizatora, Toruń 2002, s13.
[3] E. Rostowski, Historia powszechna, PWN, Warszawa 1998, s91.
[4] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Kolonia Limited 2004, s.31.
[5] E. Ura, Urzędnicy państwowi i pracownicy Samorządowi w Polsce w ujęciu historycznym i współczesnym, Rzeszów 1995r, s. 7.
[6] T. Maciejowski, Historia administracji, Warszawa 2002, s.99.
[7] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa, 2001, s.20.
[8] W. Mróz, Administracja rządowa i samorządowa w Europie w dobie nowożytnej, Przemyśl 2003, s. 97.
[9] J. Szreniawski, Wstęp do nauki o administracji, Lublin 2004r s. 65.
[10] J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, Zakamycze 2003, 44-45,reprint.
[11] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2006,s.14.
[12] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Boć, Kolonia Limitem 2004r., s.21.
[13] E. Ochendowski, Prawo administracyjne – część ogólna, Toruń 2004r., s.50 i n.
[14] E. Ura, op. cit., s8.
[15] D. Janicka, op.cit., s115.
[16] G. L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniążek, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Lublin 1999, s. 66.
[17] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 37.,
[18] J.S. Langrod, stwierdził: „Wiek XIX przynosi ustrój praworządny, który przejmuje gros urządzeń administracyjnych wieku XVIII i na ich bazie urzeczywistnia własne koncepcje ustrojowe, polegające na wcieleniu całej aktywności administracyjnej w ramy porządku prawnego, na urzeczywistnieniu zasady równości wszystkich wobec prawa (skoordynowanej z innymi wolnościami obywatelskimi o charakterze praw zasadniczych) oraz kontroli prawnej, w szczególności sądowej, nad administracją [...] łączy się to na kontynencie z realizacją doktryny podziału władz, nawiązującą do koncepcji Monteskiusza, a będącą ważną bronią z absolutyzmem.”, J.S. Langrod Instytucje prawa administracyjnego, Zakamycze 2003, s. 44-45,reprint.
[19] B. Jastrzębski, Etyka jako kryterium dobrej administracji, [w:] Jednostka, państwo, administracja – Nowy wymiar, praca zbior. pod red. E. Ury, Rzeszów 2004, s. 220.
[20] W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.40.
[21] J. Szreniawski, Węzłowe zagadnienia prawa ustrojowego, [w:] Państwo, ustrój, samorząd terytorialny, red. M Chmaj, Lublin 1997, s.88.
[22] por. B. Jastrzębski, Wolność obywatelska w działaniu instytucji państwa,[w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, praca zbior. pod red. E. Ura, s. 159 i n.
[23] S, Wronkowska, Więź treściowa systemu norm prawnych – „zasady prawa” [w:] A. Redelbach, S Wronkowska, Z. Ziembiński., Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.225.
