Spośród rozlicznych instrumentów zarządczych, w które wyposażono ostatnimi czasy instytucje publiczne, szczególną uwagę zwraca kontrola zarządcza. Spore zainteresowanie, jakim cieszy się również w środowisku muzealniczym, wydaje się być proporcjonalne do biurokratycznego obciążenia pracowników i wprost odwrotne do… spodziewanych efektów.
***
Kontrolę zarządczą w postaci zobowiązania dla kierowników jednostek sektora finansów publicznych wprowadzono ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) z mocą obowiązującą od początku następnego – 2010 r. Zgodnie z definicją „Kontrola zarządcza stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy”. Oprócz jednostek sektora finansów publicznych, obejmuje także wszystkie inwestycje, które są dofinansowywane z budżetu państwa w wysokości co najmniej 50% wartości przedsięwzięcia.
Poza przepisami rozdziału 6 wspomnianej ustawy oraz „Standardami kontroli zarządczej”, wydanymi16 grudnia 2009 r. przez Ministra Finansów w formie komunikatu (a więc nie posiadającymi mocy sprawczej) – Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84, brak jest innych wytycznych w sprawie metody prowadzenia kontroli zarządczej.Panuje więc w tej dziedzinie daleko posunięta dowolność, zależna faktycznie od wagi przywiązywanej do sprawy przez kierownictwo jednostki.
W zarysowanym powyżej kształcie kontrola zarządcza pozostaje wierną kopią popularnego amerykańskiego systemu zarządzania ryzykiem korporacyjnym, tzw. COSO II - (The Committee of Sponsoring Organizations of the TreadwayCommission), stworzonego na potrzeby biznesu i zaadoptowanego następnie przez administrację publiczną Unii Europejskiej i poszczególnych krajów członkowskich. Podobieństwo do COSO II jest uderzające zwłaszcza w ministerialnych „Standardach”.
***
Pomimo tego, że specjaliści od kontroli zarządczej utrzymują, iż posiada ona o wiele szerszy zakres niż jej poprzedniczka, funkcjonująca do 2010 r. kontrola finansowa, ta w rzeczywistości nadal pozostaje instrumentem przede wszystkim finansowym. Świadczy o tym nie tylko, iż kontrola zarządcza została wprowadzona właśnie ustawą o finansach publicznych i leży w gestii resortu finansów, ale przede wszystkim to, że – poprzez współudział w ustalaniu celów jednostki, a następnie ich rozliczaniu (zadania, podzadania, działania) – pozostaje w ścisłym związku z nową formą budżetu: w układzie zadaniowym.
Najwięcej kontrowersji wśród zarządzających muzeami budzą jednak mierniki, czyli ustalone przez dysponenta środków finansowych miary realizacji zadań przez beneficjenta. Na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaprojektowane przez zewnętrzną firmę z pominięciem konsultacji z najbardziej zainteresowanymi, zdająsię bowiem (w skrajnych przypadkach) całkowicie wypaczać obraz działalności muzeów i sprzyjać manipulacjom wynikami. Aparatura o właściwościach statystyczno-liczbowych, będąca właściwym mechanizmem dla badania wydajności na taśmie produkcyjnej, nie znajduje, jak widać, zastosowania w przypadku instytucji kultury.
Powodem tego niedopasowania jest oczywiście przedmiot działalności muzeów, którym są wartości – ze swej natury trudno mierzalne, a z całą pewnością niepodatne nabadanie instrumentarium liczbowym. Ocena działalności wydawniczej danej jednostki wyłącznie przez pryzmat liczby publikacji (a z pominięciem innych aspektów tej aktywności, np. jakości treści, objętości, nakładu, wartości artystycznej itp.) będzie zatem tylko cząstkowa. Podobnie rzecz ma się z innymi tego typu miernikami, jak np. frekwencją podczas wydarzeń organizowanych przez muzeum, liczbą zakupionych obiektów i innymi, które obrazują zaledwie drobny fragment działalności jednostki, pomijając tym samym pozostałe, nie mniej istotne.
Powiązanym z powyższym jest też problem braku mierników dla innych, niebagatelnychwymiarów funkcjonowania muzeów. Nie zostały bowiem ustalone mierniki np. dla udziału jednostek w polityce wizerunkowej państwa, wkładu w budowę otoczenia makroekonomicznego (vide: Muzeum Pałac w Wilanowie), ochrony wartości konstruujących tożsamość wspólnotową, społecznej roli dziedzictwa kulturowego i szeregu innych, im podobnych.
***
W swym obecnym kształcie kontrola zarządcza ujawnia sztuczność metody badawczej, wpisując się przy okazji w powszechną tendencję przenoszenia wzorców z biznesu na grunt publiczny bez uwzględnienia specyfiki materii poprzez modyfikację narzędzia, jego dostosowanie. Analizując ustawową definicję przedmiotu nie znajdziemy w niej wszak niczego, co do tej pory (z różnymi, oczywiście, skutkami, ale to inna sprawa) nie byłoby stosowane w każdej instytucji: zgodność z przepisami, oszczędność, terminowość, efektywność.
Zbieżność kontroli zarządczej i komercyjnego systemu COSO II potwierdza, iż ustawodawca nie wykazał się w tym zakresie kreatywnością, przenosząc gotową (i sprawdzoną skądinąd w biznesie) metodę na skrajnie różne podłoże instytucji publicznych. Trudno w tej sytuacji oczekiwać, że mechanizm ten spełni swoją rolę i przyczyni się do racjonalności dysponowania środkami publicznymi.
W konsekwencji kontrola zarządcza stała się poważnym obciążeniem biurokratycznym dla kierowników jednostek, angażując spore nakłady pracy i czasu na wykonywanie obowiązkowych czynności, które nie przynoszą spodziewanego rezultatu. Przykładem jest np. proces samooceny – którą większość instytucji traktuje jak uciążliwe zobowiązanie, prowadząc badanie w oparciu o funkcjonujący w internecie wzór ankiety – jak również wymienione uprzednio mierniki itd.
***
Uznając konieczność wzmożonej dbałości o gospodarowanie środkami publicznymi, oszczędność i efektywność finansowanych z nich działań, należy zauważyć, że nie może się ona odbywać z pominięciem doświadczenia specjalistów w dziedzinie zarządzania kulturą. W szczególności dalszych dyskusji i konsultacji wymaga tryb wprowadzania mierników dla zadań i podzadań realizowanych przez muzea. Pożądane jest również budowanie stosownej kultury instytucjonalnej dla kontroli zarządczej w taki sposób, by z nikomu niepotrzebnego balastu stała się instrumentem wspierającym kierujących w zarządzaniu instytucją i rozliczaniu środków publicznych.
Kamil Łysik
