rozmowa z Dr Tomaszem Wieciechem - ekspertem Klubu Jagiellońskiego, adiunktem w Katedrze Konstytucjonalizmu i Ustrojów państwowych Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ
Od lat 90 widzimy kolejną falę zainteresowania rozwiązaniami federalnymi i procesami decentralizacyjnymi w Europie. Z jednej strony bowiem utworzona została federacja w Belgii oraz Bośni i Hercegowinie, z drugiej zaś w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii czy Włoszech ma miejsce silna decentralizacja. Jak uzasadnić te procesy?
Faktycznie zainteresowanie federalizmem nie ustaje i nie jest to zjawisko charakterystyczne wyłącznie dla Europy. Ostatecznie 40% populacji zamieszkująca 1/3 powierzchni świata mieszka w państwach federalnych. Federacja jako forma organizacji państwowości jest rozwiązaniem popularnym w większym nawet stopniu w krajach spoza cywilizacji euroatlantyckiej, szczególnie w krajach wieloetnicznych. Takie były przesłanki utworzenia federacji w Bośni i Hercegowinie, Sudanie, DR Kongo, czy Iraku. Podobne są przyczyny procesu federalizacji, w wymiarze politycznym a nie formalno-prawnym, w takich państwach jak Hiszpania, Wielkiej Brytania i Włochy. Głęboka decentralizacja ma zapewnić autonomię wydzielonym terytorialnie jednostkom, tak aby z ich punktu widzenia dalej opłacało się pozostawać częścią państwa. Federalizm pozwala więc na zachowanie integralności terytorialnej państw o heterogenicznym społeczeństwie. Jak pokazuje jednak praktyka, federacja nie stanowi w żadnym razie remedium na polityczne napięcia tego rodzaju, o czym świadczą problemy ze sprawnym zaadoptowaniem tego systemu w we wspomnianych wcześniej państwach, a więc nowych federacjach. Powinno to stanowić przestrogę dla wszystkich, którzy – niezależnie od kontekstu – postulują utworzenie systemu federalnego.
Jaka prognoza wydaje się być najbardziej prawdopodobna w odniesieniu do Włoch, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii? Czy państwa te doszły do punktu granicznego decentralizacji, czy też już wkrótce formalno-prawnie będziemy mieć kolejne federacje w Europie?
Ciekawe w tym kontekście jest pytanie czy można osiągać cele, jakie z reguły leżą u podstaw powoływania do życia federacji bez jej formalnego ustanowienia i koniecznych w tym wypadku przeobrażeń konstytucyjnych? Przykład Hiszpanii pokazuje, że to może się udać. Pod względem ustrojowym jest ona państwem unitarnym. Równocześnie jednak panuje polityczne porozumienie co do podziału władzy pomiędzy centrum i regiony i to powoduje, że poszczególne jednostki terytorialne ogólnie rzecz biorąc nie odczuwają potrzeby konstytucyjnego zabezpieczenia swojej autonomii. Wydaje się, że nie należy się spodziewać powstania kolejnych federacji z uwagi na jeden, dla mnie przekonujący, argument. W żadnym z wymienionych państw nie możemy dziś zaobserwować tego co nazywa się zwykle „momentem konstytucyjnym”, czyli jakiegoś szczególnego wydarzenia lub szczególnego przesilenia społeczno-politycznego, które prowadziłyby do zmiany dominujących w społeczeństwie wartości, uzasadniając przyjęcie nowych konstytucji określających nowy porządek normatywny odnośnie do ustroju państwa. Ja takiego przesilenia w tych państwach nie dostrzegam. We Włoszech miało ono miejsce na początku lat 90. ale nawet wówczas nie doszło do zasadniczych zmian ustrojowych w tym państwie, w tym utworzenia federacji czego domagały się niektóre siły polityczne. Sądzę, że można spodziewać się dalszego pogłębiania decentralizacji, ale bez formalnej zmiany ustroju.
A czy istnieją przesłanki do przekształcenia Unii Europejskiej w federację? Zwolennicy takiego rozwiązania mówią, że UE jest zmuszona przyjąć takie rozwiązanie, aby móc rywalizować z Chinami, Indiami i stawiać czoła innym wyzwaniom geopolitycznym. Krytycy federalizacji UE wskazują z kolei, że idea ta jest przede wszystkim efektem specyficznej europejskiej mody intelektualnej, która opiera się przede wszystkim na strachu wobec państwa narodowego. Federalizacja ma w tej koncepcji jest narzędziem demontażu tej politycznej formy, która traktowana jest jak „zamrażarka” niewystygłych konfliktów.
Do tego można dodać jeszcze bezpośrednią inspirację dla zaprowadzenia rozwiązań federalnych w Europie w wymiarze kontynentalnym, jaką stanowi fakt, że wszystkie wyłaniające się potęgi nazywane BRICS są federacjami. Pewien kłopot istnieje oczywiście z Chinami, które nie są formalnie federacją, choć jak wskazuje się praktyka sprawowania władzy w tym państwie, nosi ona znamiona charakterystyczne dla federalizmu, przy czym terytorialny podział władzy ma miejsce w obrębie struktury rządzącej monopartii. Nie zmienia to faktu, że tylko rozległe terytorialnie federacje są jak widać w stanie zmobilizować odpowiednie zasoby aby móc liczyć się w świecie. Nie jestem jednak przekonany, że możemy dziś mówić o szczególnym zainteresowaniu federalizacją UE. Musimy pamiętać, że te wątki były obecne od początku refleksji nad kształtem instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, choć zgoda, że kryzysy zawsze ożywiają tą dyskusję. Nie wydaje mi się także, żeby słynne już przymówienie ministra Sikorskiego szło dalej niż przemówienie Joschki Fishera z 2000 roku. Oczywiście z punktu widzenia UE jako podmiotu polityki światowej zdolność do odpowiedniej koncentracji zasobów musi być postrzegana jako coś pożądanego. Wydawałoby się więc, że głębsza integracja jest w tej sytuacji naturalnym rozwiązaniem. Federalizacja Europy jest jednak wysoce problematyczna. Taki proces nie miałby precedensu w historii. Żadna z istniejących obecnie bądź w przeszłości federacji nie składała się z tak różnorodnych części składowych, jakimi w warunkach federacji europejskiej stałyby się obecne państwa członkowskie UE, mające przecież własną, w wielu wypadkach niezwykle bogatą kulturę, której dziedzictwo opiera się na odrębnym języku. Mają też one, w znakomitej większości, długotrwałą historię niezależnego bytu państwowego. Europa jest więc w sytuacji niczym z antycznej tragedii – nie ma dobrego rozwiązania tego dylematu.
Pamiętajmy, że najsilniejsze tendencje federalistyczne w Europie pojawiły się po II wojnie światowej – wówczas przecież wysuwano z największą mocą hasło Stanów Zjednoczonych Europy. Dążeniem koryfeuszy tej idei było zabezpieczenie kontynentu przed kolejnym wielkim konfliktem zbrojnym. Federacja europejska miała służyć trwałemu łagodzeniu napięć pomiędzy państwami. Jako ostateczne wyeliminowanie wojny wskazywał cele – ogólnoświatowej w tym wypadku - federacji I. Kant, który jak się zdaje stanowił dla europejskich federalistów istotną inspirację intelektualną. Należy jednak zapytać czy 70 lat po wojnie ten cel, jakim było zapewnienie pokoju na kontynencie nie został już osiągnięty i to bez ustanowienia federacji? Moim zdaniem argumenty na rzecz ustanowienia federacji wysuwane bezpośrednio po II wojnie światowej wydają się współcześnie nieprzekonujące.
Teraz pytanie bardziej do politologa niż konstytucjonalisty. Często przeciwnicy federalizacji UE podnoszą argument, że tworzenie bardziej zintegrowanych struktur unijnych jest wysublimowanym narzędziem powiększania wpływu najsilniejszych państw europejskich. Oczywiście nie będę odkrywczy jeśli dopowiem, że chodzi przede wszystkim o wpływ Niemiec i Francji. Poprzez przeniesienie kolejnych porcji kompetencji z poziomu państwa na UE zamiast obiecywanej synergii słabsze państwa mają nieproporcjonalny realny wpływ na wspólne decyzje w porównaniu do kosztów przekazania kompetencji. Ma to być związane m.in z faktem nieformalnego wpływu najsilniejszych państw na decyzje organów wspólnotowych. Prof. Staniszkis ukuła termin „pełzający federalizm” na określenie powolnej, ale konsekwentnej zmiany w systemie politycznym UE polegającej na m.in. coraz silniej zhierarchizowanej strukturze bez formalnej zmiany traktatowej. Zdaniem Profesor jest to niekorzystne dla słabszych państw, ponieważ grozi ponowną falą „przemocy strukturalnej”.
Integracja europejska zawsze była zdominowana przez najsilniejsze państwa, w tym sensie, że proces ten był kształtowany w taki sposób, aby coraz ściślejsza współpraca pomiędzy państwami nie zagrażała ich interesom, choć obecnie szczególna pozycja Niemiec i Francji w strukturach europejskich jest bardziej widoczna niż jeszcze niedawno. Jeśli federacja europejska miałaby być sposobem na utrwalenie dominacji niemiecko-francuskiej to jednak trzeba zauważyć, że doświadczenia państw federalnych nie wskazują na to, że federacja skutecznie służy dominacji najważniejszych części składowych, pod warunkiem wszak, że mówimy o federacji rzeczywistej, czyli opartej na konstytucji i formalnych instytucjach, a nie federacji fasadowej, jaką był Związek Radziecki, w którym części składowe były w pełni podporządkowane centrum. W takich warunkach dominacja jednej z nich – Rosji – była oczywiście możliwa. Z punktu widzenia najsilniejszych państw to właśnie „pełzająca federalizacja” rozumiana jako pogłębienie federalizacji, ale w formie międzyrządowej jest najbardziej korzystna, ponieważ pozwala na zakulisowe i nieformalne działania. Jeśli powstałaby druga izba Parlamentu Europejskiego złożona z przedstawicieli państw o równej albo zbliżonej liczbie przedstawicieli, to w takiej strukturze silniejszym państwom, Niemcom i Francji, trudniej byłoby zdominować słabsze.
Są dwie główne teorie integracji europejskiej wyjaśniające główne siły sprawcze tego procesu. Teoria liberalizmu międzyrządowego mówi o tym, że państwa w pełni kontrolują proces integracji i zawsze decyzja o przeniesieniu określonych kompetencji jest poprzedzona kalkulacją zysków i strat. Z drugiej strony neofunkcjonaliści wskazują, że mimo inicjatywy ze strony państw proces integracji europejskiej ma swoją wewnętrzną dynamikę, dzieje się niejako samoistnie na mocy instytucjonalnego rozpędu, który powoduje, że proces integracji europejskiej częściowo „odrywa się” od ich pełnej kontroli. Duża w tym rola ma przypadać wytworzeniu ponadnarodowej tożsamości elity urzędniczej i politycznej oraz roli instytucji wspólnotowych, które wzmacniają swoją pozycję dzięki m. in. przewadze informacyjnej. Która teoria lepiej wyjaśnia proces integracji europejskiej?
Zgoda co do realności tożsamości ponadeuropejskiej, ale z tym zastrzeżeniem, że dotyczy ona elity urzędniczej, która nie stanowi ośrodka decyzyjnego. Państwa pilnują, aby nie powstały instytucje, które mogłyby wymknąć się im spod ich kontroli. Najlepszym tego przykładem są stanowiska Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Przewodniczącego Rady Europejskiej. Te stanowiska nie są żadnym ośrodkiem realnej władzy. Gdy spojrzymy na instytucje unijne to oczywiście kluczowe znaczenie ma Rada Europejska, a więc instytucja międzyrządowa. Nawet Komisja Europejska jest w pewien sposób zależna od państw, bo to przecież rządy delegują komisarzy, choć zatwierdza ich Parlament Europejski. Inną kwestią jest wciąż słaba legitymizacja instytucji wspólnotowych i nie dotyczy to jedynie kwestii powoływania ich – rzecz jasna z wyjątkiem PE - z pominięciem bezpośrednich wyborów. Nawet Parlament Europejski, do którego deputowani wybierani są w bezpośrednich wyborach ma z tym problem, ponieważ w odczuciu społecznym to sprawy krajowe i zatem parlamenty krajowe są centrum życia politycznego i debaty publicznej. Frekwencja w wyborach do PE jest zawsze i wszędzie niższa niż w wyborach krajowych, a i nie ubiegają się o mandaty w tym organie politycy z pierwszej ligi. Ich celem jest przecież nadal obejmowanie stanowiska w organach władzy w ich własnych państwach. Podsumowując, w moim odczuciu UE jest przede wszystkim strukturą międzyrządową, w ramach której państwa kontrolują dynamikę procesu integracji. Kumulacja kompetencji ma miejsce, ale należy wątpić, żeby doprowadziła ona do przemian o charakterze ustrojowym, ponieważ oznaczałoby to zasadniczą zmianę normatywną, która obecnie na pewno nie byłaby legitymowana przez narody europejskie. Losy tak zwanej Konstytucji dla Europy dowodzą, że próby nadania UE nowego kształtu ustalonego w gronie urzędników w izolacji od obywateli nie da się przeprowadzić.
Jak wobec tego zinterpretować ewolucję znaczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości? Neofunkcjonaliści podkreślają, że ETS wywiódł dwie fundamentalne zasady ustrojowe prawa wspólnotowego – pierwszeństwa i bezpośredniego obowiązywania w państwach UE z bardzo wątpliwych przesłanek traktatowych, a więc niejako za plecami państw…
Pytanie kluczowe brzmi do jakiego momentu takie procesy będą akceptowane? Wydaje się, że państwa dysponują możliwością zahamowania procesów dla nich niekorzystnych. Jest jakiś moment, w którym państwa na określone rozwiązania po prostu nie będą się godzić. Przykład Wielkiej Brytanii i odrzucenia paktu fiskalnego może stanowić dobrą ilustrację tego o czym mówię. Prawdą jest, że codzienne drobne regulacje wprowadzane do systemu prawa europejskiego mogą być nie odczuwalne dla obywateli, którzy nawet często nie wiedzą, że źródłem jakichś regulacji jest UE, ale pamiętajmy, że jeśli zostanie przekroczona granica emancypacji instytucji unijnych spod kontroli państw to tworzony przez nie porządek normatywny nie będzie akceptowany przez państwa i ich obywateli. Wówczas decyzje instytucji wspólnotowych, w tym również orzeczenia ETS mogą zwyczajnie nie być przez państwa respektowane.
Często objaśnia się ewolucję integracji europejskiej jako drogę od konfederacji do hybrydy łączącej elementy konfederacji i federacji. Jakie więc elementy federacyjne w UE są najistotniejsze?
Faktycznie UE jako system polityczny posiada cechy federalne, a najważniejszym elementem jest system prawa europejskiego. Normy tworzone przez instytucje unijne są normami obowiązującymi wszystkich obywateli bezpośrednio. Należy jednak pamiętać, że kształt instytucjonalny UE bliższy jest modelowi konfederacji. Parlament Europejski nie przypomina legislatury federalnej, nie reprezentuje bowiem interesów części składowych, ani nie jest organem samodzielnie uchwalającym normy. Najważniejszymi organami decyzyjnym UE są Rada Europejska i Rada UE, w skład której wchodzą przedstawiciele rządów państw członkowskich. UE nie jest ani konfederacją ani federacją, jest swoistą strukturą instytucjonalną nie mającą zdaje się precedensu w historii, niemniej na pewno bliżej jej – pod względem instytucjonalnym - do luźniejszego związku jakim jest konfederacja aniżeli do państwa federalnego.
Historia państw federalnych to z jednej strony success story Stanów Zjednoczonych i innych państw, które inspirują rozwiązaniami ustrojowymi, ale z drugiej to także historia spektakularnych porażek, by wymienić tylko te najsłynniejsze z upadkiem ZSRR, Czechosłowacji i Jugosławii na czele. Czy był jakiś wspólny defekt wspomnianych projektów? Czy z upadku wspomnianych federacji płynie jakaś nauka dla idei federalizacji UE?
Odpowiedź nie jest odkrywcza. A. V. Dicey – jeden z pierwszych badaczy federalizmu napisał najprościej chyba jak się da, że „tam gdzie chęci zjednoczenia brak, tam nie ma podstaw dla federalizmu”. Choć nie jest to stwierdzenie całkiem trafne, bo w ostatecznie w okresie konfederacji, a nawet pierwszych dekadach po utworzeniu Stanów Zjednoczonych stosunki pomiędzy mieszkańcami różnych stanów – i wzajemne ich o sobie opinie - były dalekie od serdecznych, to jednak chyba coś w nim jest. Zawsze musi istnieć wystarczająco silny motyw dla którego mieszkańcy odrębnych jednostek politycznych będą gotowi utworzyć federację, godząc się na rezygnację z niezależności państwowej. Wysuwany dziś argument, że odpowiedzią na słabości dotychczasowej formuły integracji europejskiej jest jeszcze większa integracja jest absurdalna. Żadna, niezależnie jak doskonale opracowana konstrukcja ustrojowa nie spełni swojego zadania, jeśli będzie sztuczna, jeśli nie będzie wyrazem rzeczywistych dążeń obywateli mających żyć w ramach wyznaczanego przez nią porządku normatywnego. Jestem sceptyczny co do perspektyw powstania federacji europejskiej. Ogromne zróżnicowanie państw europejskich i szczególny, protekcjonalny sposób myślenia i działania elit europejskich…
… czego dowodem był Traktat Konstytucyjny…
… tak, wszystko to powoduje, że trudno dziś poważnie traktować plany powołania do życia kontynentalnego państwa federalnego. Mam wrażenie, że w obecnych warunkach federacja europejska musiałaby funkcjonować nieco tak jak federacja Jugosławii w okresie komunistycznym, czyli silna władza centralna trzymałaby w ryzach co bardziej krnąbrne części składowe, nie koniecznie odwołując się do jakichś form przymusu, ale także zwykłym przekupstwem. Tylko tak można utrzymać jedność struktury w warunkach braku chęci do jej utrzymywania wśród składających się na nią części. Nie widzę obecnie, że tak powiem emocjonalnego wzmożenia, które mogłoby być wystarczającym fundamentem i siłą napędową do utworzenia wspólnego państwa europejskiego. Zasadniczym pytaniem, na które powinniśmy żądać odpowiedzi od zwolenników federacji jest jakie cele miałaby ona być w stanie osiągnąć, jakich nie jest w stanie osiągnąć inna forma integracji, w szczególności trwała współpraca międzyrządowa państw narodowych?
rozmowę przeprowadził Paweł Musiałek
