Polska beneficjentem, netto w UE? (2)

Koszty bezpośrednie i pośrednie ponoszone przez państwo i inne instytucje publiczne (na poziomie instytucji centralnych, regionalnych i lokalnych) obejmują bardzo duży zakres elementów składowych, z których jedynie nieliczne mogą być w sposób w miarę precyzyjny szacowane. W tej grupie uwagę przykuwa kilka zasadniczych czynników kosztotwórczych.

Rozrost administracji i związane z tym koszty.

Wdrażanie programów wspieranych z tzw. funduszy unijnych wiąże się z koniecznością zbudowania struktur administracyjnych, których głównym celem istnienia jest (przepraszam za biurokratyczny żargon charakterystyczny dla „środowiska funduszy europejskich”) planowanie, programowanie, zarządzanie i wdrażanie interwencji publicznych współfinansowanych ze środków UE. Część związanych z tym zadań została przydzielona już istniejącym instytucjom (ministerstwom, rozmaitym agendom rządowym, etc.), a dla części powołano do życia całkowicie nowe struktury (takie jak np.: Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich, Centrum Unijnych Projektów Transportowych, itp., itd.). 

Przyjęta struktura organizacyjna związana z wdrażaniem interwencji publicznych współfinansowanych ze środków UE jest wielostopniowa i skomplikowana; wymaga zaangażowania na każdym szczeblu znacznych zasobów finansowych i organizacyjnych (w tym także – jakkolwiek by to brzydko nie brzmiało – zasobów ludzkich, co w sumie również można sprowadzić do nakładów finansowych).

O tym, że wejście Polski do Unii Europejskiej stanowić będzie także istotne wyzwanie dla administracji i będzie wymagało zapewnienia odpowiednich zasobów kadrowych, władze Polskie wiedziały od dawna. Już w przyjętej w 1997 roku Narodowej Strategii Integracji, w Części VI. Przygotowania kadrowe, zapisano: „Przybliżone szacunki pozwalają przypuszczać, że do sprawnej realizacji zadań dostosowawczych, przeprowadzenia negocjacji i do obsługi kadrowej pierwszego etapu członkostwa niezbędny jest wielokrotny wzrost liczby specjalistów z zakresu spraw europejskich.”^[1] W dalszej części tego dokumentu znajdujemy kolejne stwierdzenia, precyzujące, jakie zadania stają przed administracją w zakresie przygotowania odpowiednich zasobów kadrowych: „Grupa pierwsza obejmuje pilne zadania bieżące, wynikające z podjęcia przygotowań do negocjacji na temat traktatu akcesyjnego, a następnie z powołania zespołu negocjacyjnego, wspomaganego w trakcie negocjacji przez ekspertów”, (…) „Druga grupa zadań obejmuje przygotowanie odpowiedniej liczby urzędników i specjalistów, którzy będą wykonywać zadania związane z członkostwem Polski w Unii. W pierwszym etapie członkostwa w szczególności potrzebni będą specjaliści do realizacji zadań wynikających z unii celnej oraz eksperci, którzy zostaną delegowani do Stałego Przedstawicielstwa Polski przy UE. Należy też przygotować odpowiednią liczbę specjalistów dla obsady stanowisk w instytucjach Unii w ramach puli, która będzie przysługiwała Polsce”, (…) „Trzecia grupa zadań wiąże się z zapewnieniem obsady kadrowej w instytucjach uczestniczących w realizacji członkostwa Polski w UE, na wszystkich szczeblach administracji i we wszystkich sferach życia gospodarczego i społecznego kraju oraz w instytucjach Unii. Zasięg kształcenia w tej grupie powinien objąć samorządy gospodarcze, instytucje pozarządowe, organizacje zawodowe i społeczne”.^[2]

Jak widać rząd stawiał wówczas przed sobą zadanie istotnego rozrostu administracji wszystkich szczebli. Rzeczywiście, zgodnie z danymi GUS, od tamtego czasu do dnia dzisiejszego następuje permanentny rozrost administracji publicznej wszelkich szczebli. Pokazuje to poniższe zestawienie:

Źródło: Opracowanie własne, wg. danych GUS

Zatrudnienie w administracji publicznej bardzo dobitnie pokazał prof. Krzysztof Rybiński w internetowym artykule „Rośnie bizancjum urzędników” zamieszczonym na stronie WWW.rybinski.pl w dniu 3.08.2010.[3] Prof. Rybiński stwierdza tam, że „W 1990 roku było 159 tysięcy urzędników, według szacunków które można zrobić na podstawie danych GUS, w marcu 2010 roku było 436 tysięcy urzędników. W latach 2005-marzec 2010 przybyło ponad sto tysięcy urzędników w administracji publicznej wszystkich szczebli.”   Jednocześnie sugeruje niezwykle radykalne – i moim zdaniem całkowicie nierealistyczne i kontrskuteczne, bo betonujące obecny układ urzędniczy wraz z całą jego niekompetencją i nieprzystosowaniem do potrzeb społeczno-ekonomicznych państwa i społeczeństwa – rozwiązanie, polegające na ustawowym zakazie zatrudniania nowych urzędników w administracji publicznej: „Wystarczą trzy artykuły:

Art 1. Ustala się limit zatrudnienia w każdej jednostce sektora finansów publicznych na poziomie według stanu na 31 grudnia 2009 roku.

Art 2. Stan zatrudnienia w administracji publicznej ulega obniżeniu co roku o 10,000 etatów, o sposobie realizacji decyduje rozporządzenie Rady Ministrów.

Art3. Tracą moc artykuły (tutaj odpowiednie artykuły z ustawy budżetowej na 2010 rok).”

Trzeba zgodzić się z postulatem zgłoszonym przez profesora Rybińskiego, aby premier Tusk podał dokładne informacje „na temat wzrostu zatrudnienia w administracji publicznej (centralnej, samorządowej, w agencjach rządowych etc.) w latach 2005-2010 ze wskazaniem gdzie wzrosło i o ile oraz z podaniem uzasadnienia”.

Od 2004 roku GUS nie publikuje informacji o zatrudnieniu w administracji publicznej a jedynie dane połączone dla administracji publicznej, obrony narodowej oraz ZUS-ie. Jednak prof. Rybiński dokonał szacunkowego obliczenia zatrudnienia w samej administracji publicznej, a wyniki szacunku przedstawił w wielce ciekawym wykresie (zob.: K.Rybiński, „Rośnie bizancjum urzędników”,http://www.rybinski.eu/?p=1490&lang=pl).

Zgodnie z tym wykresem widać, że prof. Rybiński założył, że wskazywany przez GUS wzrost zatrudnienia w sektorze Administracja publiczna i obrona narodowa; obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i zdrowotne odnotowany w okresie 2005-1Q2010 wynika jedynie ze wzrostu zatrudnienia w administracji publicznej przy stabilnym zatrudnieniu w pozostałych jego elementach. Jest to założenie bardzo zachowawcze i – moim zdaniem – nieoszacowujące wzrost zatrudnienia w administracji publicznej, gdyż w tym właśnie czasie miała miejsce istotna redukcja stanu liczbowego polskich sił zbrojnych, a więc wpływ czynnika „obrona narodowa” na wzrost zatrudnienia w sektorze powinien być ujemny, podczas gdy prof. Rybiński przyjął ten wpływ jako neutralny. Jednak rzeczywiście, w tym wypadku może lepiej jest wzrost zatrudnienia w administracji niedoszacowań, niż zawyżyć.

Powtórzmy: w okresie 2005 – 1Q2010 przybyło ponad 100 000 urzędników administracji publicznej (tj. rządowej i samorządowej wszystkich szczebli). Oczywiście nie zakładam, że wszyscy oni wypełniają zadania związane z członkostwem Polski w UE, jednak dopóki nie uzyskam wiarygodnej informacji, gdzie i z jakich przyczyn nastąpił wzrost zatrudnienia będę wiązał przynajmniej znaczną część tego wzrostu zatrudnienia z członkostwem Polski w UE. Zresztą związany ze współpracą Polski z UE wzrost zatrudnienia w administracji publicznej miał miejsce jeszcze przed akcesją Polski do Unii. Już w tzw. okresie przedakcesyjnym powstał Komitet Integracji Europejskiej oraz obsługujący go Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, wówczas też powstały liczne instytucje, których jeżeli nie jedynym i głównym, to jednym z istotnych zadań była obsługa funduszy przedakcesyjnych (np. Fundusz Współpracy, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego[4], Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, itd., itp.). Wówczas także w instytucjach administracji rządowej i samorządowej, w strukturach ministerstw, urzędów marszałkowskich, wojewódzkich, gminnych, w różnych wyspecjalizowanych agendach celowych (np. w PFRON) zaczęły powstawać jednostki organizacyjne zajmujące się programowaniem, planowaniem zarządzaniem, aplikowaniem i wdrażaniem interwencji publicznych (współ-)finansowanych[5] ze środków unijnych. Zatem, jeżeli przyjmiemy, że kosztem członkostwa w UE jest jedynie 50% wzrost zatrudnienia w administracji publicznej w latach 2005-1Q2010, to – jak sądzę – będzie to założenie bezpieczne i raczej zaniżające tak szacowane koszty.

Średnie wynagrodzenie miesięczne w tym okresie w administracji publicznej przyjmijmy na poziomie 3270 (obliczone jako prosta średnia arytmetyczna przeciętnych miesięcznych wynagrodzeń w tym sektorze wg danych GUS). Uprośćmy nasze szacunki maksymalnie: przyjmijmy, kosztem członkostwa Polski w UE było zatrudnienie 25 tysięcy urzędników przez okres 7 lat (do końca 1Q2011). Wówczas okazuje się, że tak oszacowany (wysoce zaniżony) koszt naszego członkostwa w UE wynosi 6 867 000 000 PLN, czyli prawie 6,9 mld zł.

Wkład własny do projektów

Można by tutaj zakrzyknąć: no jaki to koszt członkostwa Polski w UE, że się organa administracji państwowej i samorządowej (a w konsekwencji po prostu MY WSZYSCY) zadłużają po uszy? Przecież robią to, aby realizować inwestycje służące nam wszystkim.

Z pozoru tak to właśnie wygląda. Z pozoru. Rzeczywistość jest nieco bardziej skomplikowana i nie aż tak bardzo jednoznaczna. Podstawowym kryterium, według którego w odniesieniu do spraw dotyczących integracji europejskiej i generalnie relacji z Unią Europejską politycy wszelkich szczebli, począwszy od samorządów lokalnych, poprzez regiony, aż po poziom centralny rozliczają się z nami (czyli z wyborcami) jest stopień absorpcji funduszy unijnych. W mediach trwa kołowrót deklaracji: „już wykorzystaliśmy 30% dostępnych dla nas funduszy”, „wśród gmin nasza znajduje się w czołówce pod względem liczby zrealizowanych projektów i ilości zaabsorbowanych środków”… etc., etc. Przy czym mało kto w ogóle wspomina o tym, czy te projekty są nam do czegoś potrzebne i czy realizują jakąś rzeczywistą potrzebę grupy, do której są adresowane. A to, czy tej potrzeby nie można by jakoś inaczej, może bardziej sensownie i taniej, tylko za w pełni własne pieniądze zrealizować – o tym już zupełnie nikt nie mówi.

Niestety, nie dysponują aktualnymi danymi dotyczącymi poziomu zadłużenia i – przede wszystkim – struktury tego zadłużenia w polskich gminach. Posiadam jedynie bardzo ogólne i bez zachowania ciągłości dane dotyczące państwowego długu publicznego, w tym długu podsektora samorządowego. Nie mają one radosnej wymowy:

* Do 2007 roku GUS publikował zagregowaną informację o długu podsektora samorządowego, natomiast dane z lat 2009 i 2010 wyróżniają osobno dług jednostek samorządu terytorialnego oraz „pozostały dług”. Dla lat 2009 i 2010 podane dane dotyczą tylko jednostek samorządu terytorialnego. 
Źródło: GUS, Rocznik statystyczny 2008 oraz Biuletyn Statystyczny Nr 4(642)/2011

 

Widoczne jest, że zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego rośnie bardzo szybko, szybciej nawet niż rosło zadłużenie Skarbu Państwa: w 2005 roku dług całego podsektora samorządowego stanowił zaledwie nie całe 4,6% długu Skarbu Państwa, podczas gdy w na koniec 2010 roku sam tylko dług jednostek samorządu terytorialnego wynosił nieco ponad 7,2% długu Skarbu Państwa.

Nie znając struktury zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego nie jestem w stanie stwierdzić, jaki ich odsetek stanowi zadłużenie wynikające z kosztów współfinansowania inwestycji wspieranych z funduszy unijnych. Obawiam się jednak, że udział tego czynnika jest rosnący.

Zadłużenie wynikające z kosztów utrzymania inwestycji realizowanych przy współudziale funduszy unijnych.

Tutaj rzeczywiście można zakrzyknąć: Hola, przecież jak się zrealizowało inwestycję (wybudowało drogę, oczyszczalnię ścieków, basen, boisko piłkarskie, etc.) to przecież jest oczywiste, że trzeba ponosić koszty utrzymania tych obiektów. Otóż obawiam się, że muszę nie zgodzić się, że takie podejście jest „oczywiste”. Codzienne doświadczenie uczy, że nasze władze wszelkich szczebli z radosną ochotą rzucają się na realizację rozmaitych inwestycji, bez zbędnego zawracania sobie głowy troską o to, czy będzie je z czego utrzymać, zapewnić bieżące remonty, konserwację… Świadczą o tym smętne obrazki nie tak dawno ukończonych odcinków dróg, które po kolejnych zimach degradują się, strasząc wyrwami głębokimi na pół koła samochodu osobowego, widok boisk piłkarskich zbudowanych niekiedy w szczerym polu, na których wiatr hula i trawa – wysoka do kolan średnio wyrośniętego juniora – szumi smętną pieśń o zapomnieniu. Jest to klasyczny objaw sytuacji, w której środków wystarczyło na zrealizowanie inwestycji, lecz zabrakło już – bo przecież trzeba ubiegać się znowu o nowe projekty – na utrzymanie tego, co wcześniej zostało zbudowane.

Klasycznym przykładem takiego podejścia było niewyrażenie przez Ministra Finansów w tym roku zgody na zachowanie przez GDDKiA kwoty – o ile dobrze pamiętam – ok. 500 mln złotych na konieczne remonty dróg krajowych. Minister Finansów argumentował, że drogi są w znośnym stanie i nic im się nie stanie, jeżeli z remontami poczekamy do przyszłego roku, bo wtedy może stan finansów publicznych będzie lepszy. Cóż, nikt – nawet minister Rostowski – nie może dać gwarancji, jaki w rzeczywistości za rok będzie stan finansów publicznych państwa: lepszy, czy może jeszcze gorszy. Natomiast każdy drogowiec może zagwarantować panu ministrowi, że bez zrealizowania podstawowych napraw i remontów stan dróg ulegnie jeszcze bardziej przyspieszonej degradacji i usunięcie tych samych dziur (tylko już znacznie po kolejnej zimie rozrośniętych) będzie kosztowało znacznie więcej. A przecież do tego dojdą także nowe potrzeby remontowe. Takie działanie ja nazywam „pseudooszczędnościami marnotrawnymi”, gdyż w prosty sposób prowadzą do powiększenia pustki w budżecie.

Podsumowując, sądzę, że jakkolwiek potrzeba zapewnienia środków na utrzymanie zrealizowanych inwestycji nie spędza obecnie nikomu snu z oczu i nie generuje obecnie większych kosztów, to w przyszłości takie podejście spowoduje gwałtowną degradację już zrealizowanych i realizowanych obecnie inwestycji, co w konsekwencji będzie prowadziło do konieczności wydatkowania znacznych kwot w krótkim czasie.

---