Geneza instytucji samorządu terytorialnego w Europie na przykładzie państwa pruskiego w XIX wieku
I
Samorządność terytorialną jako instytucję prawną – immanentną dla ustrojów współczesnych państw demokratycznych – badać można w rozmaity sposób: historycznie, podmiotowo, przedmiotowo, systemowo, psychologicznie, aksjologicznie, socjologicznie czy chociaż by politycznie. Przedmiotem niniejszego referatu jest próba zarysowania genezy samorządności terytorialnej w kontekście przemian ustrojowych zachodzących w Europie kontynentalnej ze szczególnym uwzględnieniem państwa pruskiego. W XIX wieku przeprowadzono tam reformy administracji państwowej, w tym dokonano nowego podziału terytorialnego oraz stworzono system organów samorządu lokalnego, który okazał się mieć charakter fundamentalny i wzorcowy dla wielu krajów Europy.
II
Samorząd terytorialny - jak gros instrumentariów i instytucji systemu administracji publicznej - kształtował się na kontynencie europejskim w sposób zróżnicowany, odpowiednio do miejscowych tradycji oraz ogólnych prawidłowości rozwoju ustroju poszczególnych państw[2].
Wiek XVII i XVIII to dla Europy czas monarchii absolutnej (państwa policyjnego), wykształconej na zrębach monarchii stanowej. W ustroju stanowym panował dualizm wpływów i władzy państwowej – król współrządził z reprezentacją stanową. Licznym władcom europejskim udało się w ciągu XVII wieku znieść zgromadzenia stanowe i przejąć suwerenną władzę[3]. Ujmując rzecz chronologicznie, należy stwierdzić, że okresem zwycięskiej ekspansji absolutyzmu była druga połowa XVII wieku i początek XVIII: czasy Ludwika XIV we Francji, Leopolda I w Austrii, elektora Fryderyka Wilhelma i króla Fryderyka Wilhelma I w państwie brandenbursko – pruskim, Karolów XI i XII w Szwecji, Fryderyka III w Danii, Piotra I w Rosji.[4] Oczywiście absolutyzm to nie tylko dążność suwerena do niczym nieograniczonej, omnipotentnej władzy, ale również moment stanowiący początek zhierarchizowanego, zawodowego aparatu administracyjnego – biurokracji, koniecznego dla realizacji polityki monarchy. Aparat administracyjny wówczas funkcjonował w układzie scentralizowanym przy maksymalnej koncentracji kompetencji. Wówczas to zaczęto regulować wewnętrzną organizacje i działalność organów administracji. Cały ten aparat administracyjny działał w imieniu panującego, nie zaś w imieniu państwa[…] Sprawy tworzenia struktur organizacyjnych administracji, znoszenia ich i przekształcania stanowiły res internare, sferę wewnętrzną, wyłączoną spod kontroli sądowej, rządzoną własnymi wewnętrznymi aktami prawa policyjnego, z rozbudowanymi działaniami wewnętrznymi, których podstawową były instrukcje służbowe. Dla urzędnika instrukcja służbowa stanowiła najwyższe obowiązujące go źródło prawa.[5] Pełnienie funkcji administracyjnych było zawodem. Wypłacana przez państwo pensja stanowiła wyłączne lub podstawowe źródło utrzymania urzędnika[6]. We Francji na przykład powołano urząd Intendenta, mianowanego przez króla, podporządkowanego bezpośrednio Radzie Królewskiej. Intendenci sprawowali swą władzę w utworzonych okręgach generalnych[…]Ich kompetencje obejmowały administrację (kontrola urzędów lokalnych, nadzór nad miastami, trosk o gospodarkę itd.) oraz sprawy skarbowości (kontrola, rozkładanie i ściąganie podatków). Do pomocy posiadali biura, a na niższym szczeblu – mianowanych przez siebie subdelegatów, rezydujących w głównych miastach okręgu[7].
Nadmienić należy, iż w epoce absolutyzmu coraz donioślejszego znaczenia nabierały organy administracji lokalnej, naturalnie całkowicie zależne od suwerena. Jedynie incydentalnie można wskazywać elementy samorządności lokalnej w gminach czy miastach, które posiadły prerogatywy samostanowienia.
Monarchia absolutna nie wytrzymała próby czasu, suwerenowi nie pozwolono na nazbyt długie panowanie w oparciu o własne wyobrażenie ustroju państwa. Absolutyzm ustąpił miejsca oświeceniu. Trzeba oddać myślicielom Oświecenia, takim jak J.J. Rousseau, czy Ch. L. de Montesquieu, iż mieli oni zasadniczy wpływ na kształtowanie się nowego modelu państwa, opartego na wolnościach obywatelskich, oraz prawach społeczności lokalnych do samostanowienia. Wówczas to pojawiają się hasła walki z despotyzmem, wolności i równości wszystkich wobec prawa, czego konsekwencją był postulat konstytucyjnego państwa prawa, którego immanentną częścią była idea samorządności lokalnej. Szczególną umiejętność recepcji określonych haseł Oświecenia wykazały niektóre absolutne monarchie Niemiec, a przede wszystkim Prus w okresie panowania Fryderyka II, zwanego Wielkim (1740 – 1786), i Austrii za cesarzowej Marii Teresy i jej syna Józefa II (1740 – 1790). Podjęte wówczas w tych państwach reformy stały się, jak się okazało, początkiem tzw. pruskiej drogi do kapitalizmu w wyniku, której powstały tam instytucje społeczeństwa i państwa kapitalistycznego[8].
Wielka Rewolucja francuska będąca rezultatem dysfunkcji państwa policyjnego, eskalującego przesilenia politycznego i społecznego, wywarła silny wpływ na nowożytne dzieje Europy. Obalenie feudalnej monarchii absolutnej oraz doprowadzenie do stworzenia ustroju demokracji obywatelskiej opartej na ideach oświecenia spowodowały, iż po raz pierwszy w historii Europy pojawiły się ustrojowe przesłanki dla powstania samorządu w znaczeniu nauki prawa administracyjnego. Idee wolności jednostki i gminy, zawarte w Deklaracji praw człowieka i obywatela, zostały skonkretyzowane w konstytucji z 1791 roku,[…]która stanowiła, że gmina jest odrębną od państwa jednostką prawną, posiadającą własne prawa samorządzenia się, do których zaliczano: prawo zarządu swym majątkiem i dochodami, utrzymywania własnych zakładów na użytek powszechny obywateli, troskę o porządek publiczny i bezpieczeństwo na obszarze gminy, prawo wyboru na określony czas tych spośród siebie, którzy pod nazwą urzędników municypalnych mieli kierować sprawami gminy. Gmina miała realizować też, choć już nie jako prawna neutralnie, czynności zlecone przez państwo[9]. Zarówno koncepcja gminy z początkowego okresu rewolucji, oparta na prawach ukształtowanych na wzór jednostki, jak i koncepcja pełnego podporządkowania gminy państwu wywarły wyraźny wpływ na modele samorządu terytorialnego tworzonego w poszczególnych państwach[10].
Wiek XIX przynosi ustrój praworządny, który przejmuje gros urządzeń administracyjnych wieku XVIII i na ich bazie urzeczywistnia własne koncepcje ustrojowe, polegające na wcieleniu całej aktywności administracyjnej w ramy porządku prawnego, na urzeczywistnieniu zasady równości wszystkich wobec prawa (skoordynowanej z innymi wolnościami obywatelskimi o charakterze praw zasadniczych) oraz kontroli prawnej, w szczególności sądowej, nad administracją [...] łączy się to na kontynencie z realizacją doktryny podziału władz, nawiązującą do koncepcji Monteskiusza, a będącą ważną bronią z absolutyzmem[11]. One to stanowiły trzon ustrojowego prawa administracyjnego. Stopniowo też wyodrębniono prawo urzędnicze, określające status urzędników państwowych oraz prawo materialne, normujące prawa i obowiązki obywateli[12]. W połowie XIX wieku obowiązywała już zasada związania ustawowego administracji[13]. W ten sposób wkraczamy w fazę państwa praworządnego, które charakteryzuje się przede wszystkim tym, że administracja podporządkowana zostaje przepisom ustaw. Zaś stosunek między organem administracji a obywatelem stał się stosunkiem prawym, normowanym przez obowiązujące prawo, stosunkiem będącym węzłem wzajemnych praw i obowiązków, wynikających z ustaw. W zasadzie w drugiej połowie XIX wieku pojawia się sądownictwo administracyjne, które sprawuje zawietrzną kontrolę organów administracyjnych, ponieważ orzekanie o legalności aktów administracyjnych przechodzi w ręce niezawisłych sądów. Jest to ostatni etap kształtowania się państwa praworządnego[14].
Instytucja samorządu terytorialnego w ścisłym znaczeniu tego słowa wyodrębniona została dopiero w XIX wieku. H Berthélémy określa wówczas gminę jako związek mieszkańców pewnego terytorium mający na celu zarządzanie swoimi interesami, bronienie swoich praw i czynienie zadość swoim potrzebom materialnym i moralnym wynikającym z sąsiedztwa. Prawo mieszkańców danego terytorium miało jednak swe źródło nie w prawie naturalnym, ale w prawie państwowym[15].
Od XIX wieku państwa europejskie zaczęły określać w drodze ustaw zadania, które wykonywały gminy w ramach samorządu gminnego. Druga połowa XIX wieku i początek wieku XX to także czas formowania się samorządów lokalnych w poszczególnych państwach Europy. Naturalnie, w zależności od kształtujących się stosunków społecznych, gospodarczych czy sytuacji międzynarodowej budowanie samorządności terytorialnej następowało w poszczególnych państwach w różnym czasie i odmiennych formach. Niezależnie od przedstawionych powyżej różnic, można wyszczególnić pewne cech wspólne dla formującego się samorządu terytorialnego państw europejskich, mianowicie: stanowiska urzędnicze obsadzane były w drodze wyborów a nie nominacji, organy samorządu terytorialnego pozostawały w pewnym zakresie niezależne od pionu administracji rządowej.
W XX wieku ostatecznie przyjęto zasadę, że tzw. własny zakres działania gmin powinny określać ustawy[16]. Pierwsza połowa XX wieku to czas dwóch wojen światowych, odejście od liberalnego modelu państwa, eskalacji etatyzmu i interwencjonizmu państwowego, czego efektem było zawrócenie na drogę centralizacji i podporządkowania organów samorządu terytorialnego organom administracji państwowej.
Druga połowa XX wieku to dla krajów Europy bloku socjalistycznego czas stagnacji w procesie konstruowania samorządności, natomiast dla krajów Europy zachodniej to czas rekonstrukcji i rozwoju struktur samorządności lokalnej, bez której nie można sobie obecnie wyobrazić państwa funkcjonującego w oparciu o doktrynę demokratyczną, w pełni realizującego postulaty idei społeczeństwa obywatelskiego.
III
W Niemczech, w których absolutyzm monarszy zasadniczo zniósł instytucje tradycyjnego samorządu feudalnego, nowoczesny samorząd terytorialny zaczęto tworzyć w ramach poszczególnych państw dawnej Rzeszy od początku XIX wieku, a jego instytucje ukształtowano definitywnie już w drugiej połowie XIX wieku[17]. U podstaw przemian ustrojowych w państwie pruskim w XIX wieku znalazły się reformy przeprowadzone w latach 1807 – 1815 przez barona karla von Steina i ksiecia Karla Von Hardenberga. Dokonali oni przeobrażeń w dziedzinie stosunków społecznych ( reforma chłopska 1807 i miejska samorządowa 1808), zaprojektowali zmiany ustroju politycznego[…]wprowadzono nowy podział terytorialny[18].
W decydujący dla ustrojowego rozwoju Europy kontynentalnej perłom XVIII i XIX wieku Niemcy wkraczał rozbite na 1300 mniejszych lub większych państw, tworzących Cesarstwo Rzymskie Narodu Niemieckiego( Rzesze Niemiecką)[19]. Od II połowy XVII wieku Cesarstwo Niemieckie przybrało charakter konfederacji. Było to konsekwencją rosnącej samodzielności poszczególnych podmiotów, które tylko formalnie wchodziły w skład rzeszy. Procesowi ustrojowej emancypacji jednostek państwowych towarzyszyły zmiany w funkcjonowaniu państwa, w tym redukcja uprawnień organów wspólnych, którymi były: król-cesarz, Sejm Rzeszy i Sąd Kameralny[20]. Cesarz był niejako „ prezesem” istniejącej Rzeszy Niemieckiej, dodatku tylko dożywotnim. Brakowało nawet stałej stolicy. Do największych i najludniejszych państw należały u progu XIX wieku Prusy oraz Austria[21]. Trzeba zaznaczyć, iż tendencje zjednoczeniowe krajów niemieckich w oparciu o Prusy i Austrię nie powiodły się. Ich kres wyznaczyła wojna prusko – austriacka, w której ta druga poniosła klęskę, a Związek Niemiecki przestał funkcjonować. Polityka prowadzona przez O. von Bismarcka względem krajów południowoniemieckich była na tyle skuteczna, iż najpierw doszło do ich przystąpienia do Związku Północnoniemieckiego, a następnie do proklamowania w roku 1871 Rzeszy Niemieckiej w skład której weszło 22 państwa i 3 wolne miasta.
Ustrój rzeszy uregulowany został w konstytucji z 16 kwietnia 1871 roku. Na czele Rzeszy stał cesarz niemiecki (Deutscher Kaiser) król pruski. Organem Rzeszy, złożonym z reprezentantów rządów państw członkowskich, była Rada Związkowa (Bundesrat). Składała się z 58 członków (w tym 17 z Prus). Zatwierdzała ustawy uchwalone przez parlament Związkowy (Reichstag), i kierowała do niego projekty ustaw. Wydawał akty wykonawcze do ustaw Rzeszy[22]. Kanclerz Rzeszy (Reichkanzler),kierował polityką wewnętrzna i zagraniczna, odpowiadał wyłącznie przed cesarzem. Był on zwierzchnikiem całej administracji Rzeszy. Z urzędu Kancelarii rzeszy wyodrębniły się stopniowo Urzędy Rzeszy, które można nazwać ministerstwami. W ten sposób powstało najpierw powstało 5 sekretariatów stanu: dla spraw zagranicznych, dla wewnętrznych, sprawiedliwości, skarbu i poczty. Później powstały następne, np. w 1907 roku sekretariat stanu dla kolonii. Ogółem liczba ich doszła do dziesięciu[23]. Rzesza Niemiecka trwała w takiej formie ustrojowej do 1918 roku.
Dla kształtowania się konstrukcji (samorządu terytorialnego) w XIX wieku największe znaczenie miał rozwój samorządu w najsilniejszym państwie niemieckim, tj. w Prusach. Początki nowoczesnego pruskiego samorządu gminnego sięgały 1794 roku, a samorząd miejski powstał w 1807roku. Ostateczny jednak kształt samorząd pruski uzyskał w latach 1872 – 1883 roku [24]. I oto tutaj wykształciło się pojecie korporacji publicznej (öffentliche Kötperschaft), którym już Landrecht pruski z 1794 roku obejmował wszelkiego rodzaju związki, utworzone dla celów „trwałych i powszechnie użytecznych”, łącząc z nimi możność wykonywania uprawnień władczych i uważaną za ich źródło osobowość publicznoprawną, identyfikowaną w wielu kierunkach z osobowości publicznoprawną państwa[25].
W roku 1815 wprowadzono jednolity system administracji terytorialnej, dzieląc kraj na: prowincje, rejencje, powiaty, oraz gminy wiejskie miejskie.
Podział na prowincje wprowadził edykt z roku 1808. Organizację otrzymały one w edykcie z roku 1815, który ustanowił 10 prowincji, dzielących się na 25 rejencji. W 1829 Prusy Zachodnie i Wschodnie zostały połączone w jedną prowincję. W roku 1877 rozdzielono je znowu na dwie odrębne prowincje. Przed upadkiem Rzeszy w roku 1918 w Prusach było 12 Prowincji podzielonych na 36 rejencji, które z oklej dzieliły się na 579 obwodów[26].
Jeżeli weźmiemy pod uwagę strukturę organów administracji rządowej w powstałym podziale terytorialnym przedstawiał się on następująco: na czele prowincji stał nadprezydent (Oberpräsidentent),który był przedstawicielem króla. Przy nadprezydencie była rada prowincjonalna (Provinzalarat),której był on przewodniczącym, a w skład której wschodzili: urzędnik administracyjny mianowany przez ministra spraw wewnętrznych, oraz 5 członków wybranych przez wydział prowincjonalny spośród osób posiadających bierne prawo wyborcze do sejmiku prowincjonalnego. Do kompetencji rady należało między innymi współdziałanie w wydawaniu rozporządzeń policyjnych oraz rozstrzyganie zażaleń od decyzji wydziału obwodowego[27].
Władza administracyjna i policyjna należała w rejencji do prezydenta (Regierungspräsidentent), którego mianował król[28]. Powołano również wydział obwodowy (Bezirksausschuss)składający sięz prezydenta rejencji i dwóch urzędników mianowanych przez króla, a także czterech członków wybieranych przez wydział prowincjonalny. Wydział obwodowy wykonywał funkcje sądu administracyjnego II instancji.
W powiecie (Kreis) przedstawicielem władzy centralnej był starosta, czyli landrat, który pełnił funkcje organu administracji rządowej i samorządowej. Landrat jako organ administracji rządowej sprawował nadzór nad działalnością samorządu, jak również zajmował się sprawami policji.
Samorząd miejski powołano rozporządzeniem królewskim z 1808 roku stanowiącym, iż miasta stały się podmiotami prawa publicznego. Organem uchwałodawczym była wyłaniana w drodze wyborów rada miejska (Stadtverordneten – Versammlung).Wybory do samorządu miejskiego nie były powszechne, wprowadzono wysoki cenzus majątkowy, co spowodowało praktyczną monopolizację rad przez osoby wywodzące się z bogatego mieszczaństwa. Władze wykonawczą sprawował magistrat powoływany przez radę gminy na 6 lat. Pracami magistratu zarządzał burmistrz, natomiast w gminach większych rozmiarów nadburmistrzowie, mianowani przez monarchę spośród trzech kandydatów przedstawionych mu przez radę. W skład magistratu wchodzili także urzędnicy zwani ławnikami. Sprawowali oni swe funkcje etatowo lub honorowo. Ustawodawca dualistycznie uregulował kwestie gmin wiejskich. Mianowicie w gminie wiejskiej zamieszkiwanej, przez co najwyżej 40 osób posiadających pełnie praw wyborczych organem uchwałodawczym było ogólne zgromadzenie członków gminy. W gminach większych organem stanowiącym była rada gminy składająca się, z 6 radnych wybieranych na 6 lat. Organem wykonawczym naczelnik (Gemeindevorsteher)wraz z ławnikiem. Przedstawicielstwo (Gemeindevertretung) wybierali naczelnicy gmin, to zaś z kolei powoływało naczelnika i ławników[29]. We wschodnich Prusach istniały obszary dworskie ( Gutsbezirke), w których właściciel obszaru miał wszystkie prawa i obowiązki gminy wiejskiej[30].
Kompetencje samorządu gminnego podzielono na własne i poruczone. Do spraw własnych należały sprawy dróg, szkół, zakładów leczniczych, gazowni, elektrowni, budownictwa, podatków itp. Do spraw zleconych zaliczano głównie miejscową policję[31].
Uchwałodawczym organem samorządowym powiatu (Kreis)był od 1872 roku sejmik powiatowy (Kreistag) na czele, którego stał landrat, czyli starosta mianowany przez króla. Sejmik powiatowy składał się z 25 członków, wybieranych w systemie kurialnym na okres 6 lat (co 2 lata 1/3 składu była wymienienia). Kompetencje sejmiku obejmowały: uchwałodawstwo w sprawach lokalnych, sprawy finansowe, oszczędnościowe, wybór delegatów do sejmiku prowincjonalnego, sześciu członków wydziału powiatowego, a także kandydatów na stanowisko landrata. Sejmik powiatowy zwoływany był przez landrata raz do roku. Obrady były utajnione, a przewodniczył im landrat lub najstarszy członek sejmiku. Wydział powiatowy (Kreisausschuss), składał się z landrata i sześciu członków wybieranych przez sejmik. Wydział powiatowy wykonywał funkcje administracji samorządowej jak i administracji rządowej[32]. Do kompetencji tego organu należało miedzy innymi: realizowanie uchwał sejmiku powiatowego i nadzorowanie samorządu gminnego. Wydział zobligowany był również do wykonywania zdań zleconych przez administracje centralną. Pełnił on również funkcję I instancji w postępowaniu administracyjnym.
Rejencje zostały wyłącznie jednostkami administracji rządowej.
Na poziomie prowincji organy samorządu powołano. Organem uchwałodawczym był sejmik prowincjonalny (Provinziallandtag)na czele z marszałkiem. Członków sejmu prowincjonalnego wybierały sejmiki powiatowe i rady miejskie. Kompetencje sejmiku obejmowały: sprawy gospodarcze, uchwalanie budżetu, zaciąganie zobowiązań, infrastruktura, opiniowanie projektów aktów prawnych organów państwowych. Organami wykonawczymi prowincji były Wydział prowincjonalny (Provinzialausschuss) oraz dyrektor krajowy (Landesdirektor). Do zadań wydziału należało miedzy innymi: przygotowanie obrad sejmiku realizowanie jego uchwał, także mianowanie urzędników. Dyrektor krajowy reprezentował wydział na zewnątrz, prowadził sprawy bieżące, a także realizował uchwały wydziału.
Nadzór nad samorządem lokalnym sprawowany był przez starostę (landrata) i wydziały powiatowe. Starosta badał uchwały organów gminnych pod względem ich legalności, a wydział – pod względem ich celowości[33]. Natomiast nadzór nad działalnością samorządu prowincjonalnego sprawował nadprezydent prowincji.
Równolegle z powyższymi reformami Prusy, idąc częściowo za wzorami francuskimi, stworzyły aparat mający służyć kontroli działalności administracji i zabezpieczeniu obywateli przed nadużyciami ze strony organów władzy wykonawczej. Zorganizowano mianowicie 3-stopniowe sadownictwo administracyjne. Sądem I instancji był wydział powiatowy, sądem II instancji był wydział obwodowy, złożony z prezydenta oraz członków mianowanych przez króla, jak również wybieranych przez wydział prowincjonalny[34]. Na czele jako sąd administracyjny III instancji stanął Najwyższy Trybunał Administracyjny (Obervervaltungsgericht) w Berlinie. Był on nie tylko sądem kasacyjnym, ale rozstrzygał sprawy również merytorycznie. Pruskie sadownictwo administracyjne uchodziło za wzorowe w Europie[35].
Tak skonstruowano ustrój organów administracji, który w szerokim zakresie mieścił w sobie cechy instytucji samorządności rozumianego nowożytnie. Pierwszy i najdonioślejszym krokiem w kreowaniu samorządności lokalnej w Prusach było upodmiotowienie gminy miejskiej w 1808 roku. Osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządu terytorialnego możliwości nawiązania stosunków prawnych z organami państwa[36].
Pruski system organizacji organów administracji publicznej należy nazwać dualistycznym. Organy samorządu terytorialnego wykonywały, bowiem zadania własne jak i zlecone. Wyróżniono, w strukturze organów administracyjnych dwa piony; rządowy i samorządowy, które na jednym szczeblu podziału terytorialnego funkcjonowały wspólnie, by na kolejnym zupełnie samodzielnie. Na szczeblu gminy istniał tylko samorząd. W powiatach z kolei doszło do znacznego zespolenia organów samorządu i administracji rządowej. Na poziomie rejencji była tylko administracja rządowa, choć z kolegialnym i częściowo wybieralnym organem, jakim był wydział obwodowy. Wreszcie na szczeblu prowincji rozdział pomiędzy samorządem a administracją rządową był niemal całkowity i prowadził do dualizmu obu form wykowania władzy. Ów skomplikowany i zdominowany przez pruskich junkrów aparat administracji funkcjonał jednak bardzo sprawnie i w sposób nieprzekupny [37].
Pion administracji rządowej charakteryzował się ścisłą koncentracją kompetencji i typowy hierarchicznym podporządkowaniem, natomiast w strukturze organów samorządu terytorialnego ustawodawca dokonał reform, które doprowadziły do ukształtowania się organów wyposażonych w pewną sferę samodzielności. Nastąpiło, więc przekazanie określonego zakresu władztwa państwowego na rzecz organów samorządu lokalnego, czyli organy zainicjowany został proces decentralizacji. Powiązanie samorządu terytorialnego z decentralizacją, z przekazywaniem zadań i uprawnień z centrum na rzecz wspólnoty terytorialnej łączy się z nadzorem. Działalność samorządu realizującego samodzielnie zadania państwowe pozostaje pod nadzorem państwa. Samodzielność nie polega na uniezależnieniu się od państwa, ale na dokładnym określeni przypadków, kiedy i jak państwo może oraz powinno wkraczać w sferę działalności samorządu, i na sprecyzowaniu samodzielności finansowej[38]. Ograniczenie samorządu do spraw lokalnych oraz utrzymanie szerokiego nadzoru w rękach rządu nie przeszkodziło w skutecznym wciąganiu obywateli do udziału w życiu publicznym i przyczyniło się do wzrostu jego roli w państwie oraz rozwoju gospodarczego w terenie[39].
IV
Konstrukcja ta, mimo trudności z praktyczną realizacją niektórych jej składników (a zwłaszcza samowystarczalności finansowej samorządu), do dziś stanowi podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i Austrii, choć dokonują się w niej dość istotne zmiany[40]. Wystarczy tylko zwrócić uwagę na jej oddziaływanie na Polskę – bezpośrednie w okresie rozbiorów, ale równie silne – choć pośrednie - w okresie II Rzeczypospolitej oraz do roku 1990[41].
Rekapitulując zwarzyć należy na fakt, iż zapoczątkowane przez pruskich ministrów Steina i Hardenberga procesy upodmiotowienia jednostek samorządu terytorialnego, decentralizacji, oraz wprowadzenie – zupełnie prekursorskiej – struktury sprawowania nadzoru nad organami samorządu, stanowią istotę nowożytnie pojmowanego samorządu terytorialnego.
*Tomasz Pado – mgr, asystent w Zakładzie Prawa Publicznego, Wydział Prawa, Uniwersytet Rzeszowski.
[2] H. Izdebski, Samorząd terytorialny – Podstawy ustroju i działalności, LexisNexis, Warszawa 2004, s.35.
[3] D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie – zarys wykładu, Dom Organizatora, Toruń 2002, s13.
[4] E. Rostowski, Historia powszechna, PWN, Warszawa 1998, s91.
[5] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Kolonia Limited 2004, s.31.
[6] E. Ura, Urzędnicy państwowi i pracownicy Samorządowi w Polsce w ujęciu historycznym i współczesnym, Rzeszów 1995r, s. 7.
[7] T. Maciejowski, Historia administracji, Warszawa 2002, s.99.
[8] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa, 2001, s.20.
[9] W. Mróz, Administracja rządowa i samorządowa w Europie w dobie nowożytnej, Przemyśl 2003, s. 97.
[10] J. Szreniawski, Wstęp do nauki o administracji, Lublin 2004r s. 65.
[11] J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, Zakamycze 2003, 44-45,reprint.
[12] E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2006,s.14.
[13] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Boć, Kolonia Limitem 2004r., s.21.
[14] E. Ochendowski, Prawo administracyjne – część ogólna, Toruń 2004r., s.50 i n.
[15] E. Ura, op. cit., s8.
[16] D. Janicka, op.cit., s115.
[17] H. Izdebski, Samorząd terytorialny (…)Warszawa 2004, s.35.
[18] W. Ćwik, W Mróz, A. Witkowski, Administracja w systemie ustrojowym Polski X – XX w., Przemyśl 2002, s. 134.
[19] B. Banaszak, System Konstytucyjny Niemiec, Warszawa 2005r., s7.
[20] W. Mróz, op.cit.,s. 97
[21] D. Janicka, op.cit., s18.
[22] B. Banaszak, op.cit., s. 12.
[23] M. Szczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, PWN 1997, s.412.
[24] H. Izdebski, Samorząd op. cit., s.44
[25] J. Filipek, Prawo administracyjne – instytucje ogólne, cz. I, Zakamycze 2003, s.105.
[26] K. Koranyi, Powszechna historia państwa i prawa, PWN, Warszawa 1967, s.318.
[27] K. Koranyi, op.cit., s 318.
[28] T. Maciejowski, op. cit., s.228.
[29] por. W. Mróz ,op.cit., s.102.
[30] K. Koranyi, op.cit., s 319.
[31] D. Janicka, op.cit., s118.
[32] por. T. Maciejowski,op.cit.,s.176
[33] W. Mróz op.cit., s.104.
[34] por. J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2003, s.120.
[35] M. Szczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 1997, s427.
[36] B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze 2003, s.21.
[37] J. Malec, D. Malec, op.cit., s.120.
[38] J. Szreniawski, op. cit., s. 66.
[39] J. Szreniawski, op. cit., s. 65.
[40] por. H. Izdebski, M Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 2004r., s.51.
[41] H. Izdebski, Samorząd op. cit., s.46
