Z nieoczekiwanej strony przyszło wsparcie idei federacji europejskiej: „Dziesięć lat to dużo czasu. Szczególnie w Unii. Trzeba mieć nadzieję, że Polska będzie potrafiła wykorzystać ten czas na przekonanie innych partnerów do tego, że federacyjna Europa jest znacznie lepszym rozwiązaniem niż Europa, w której hegemonię narzucają najwięksi” – pisze w dzisiejszej Rzepie Paweł Lisicki.
Naczelny Rzeczpospolitej promuje federacyjną Europę? Ale to nie może być przejęzyczenie się, bo wcześniej w tym samym komentarzu Paweł pisze, nawiązując do szczytu brukselskiego: „To Polska broniła zasady federacyjnej, zgodnie z którą siła poszczególnych państw nie jest wprost proporcjonalna do ich wielkości, bo najwięksi i najmocniejsi oddają w imię wspólnego dobra trochę władzy słabszym i mniejszym”.
Ten drugi cytat tłumaczy, jak Lisicki rozumie „zasadę federacyjną” i dlaczego uważa ją za atrakcyjny wzorzec dla Unii Europejskiej: to reguła, że „siła państwa” (rozumiem, że chodzi o stopień formalnego wpływu na decyzje wspólne) nie jest dokładnie proporcjonalna do ich wielkości, lecz skala wpływu zostaje spłaszczona: najmniejsi mają trochę więcej, a najwięksi trochę mniej wpływu decyzyjnego, niż wynikałoby to z ich liczebności.
Nie jestem przekonany, że jest to przydatna definicja federalizmu. Prawdą jest, że w większości federacji, tak jak je znamy, następuje takie właśnie spłaszczenie; np. w USA wyraża to się jednakową liczebnie reprezentacją wszystkich stanów w senacie, bez względu na ich liczebność. Ale nie jest to istotą federalizmu. Aby doprowadzić sprawę do absurdu, można by powiedzieć, że w ONZ też mamy do czynienia z odejściem od zasady proporcjonalności „siły decyzyjnej”, bo w Zgromadzeniu Ogólnym zarówno USA jak i Estonia mają jeden głos. Ale nie czyni to ONZ-u organizacją federalną.
Federalizm jest pewną zasadą terytorialnej organizacji państwa, polegającą na bardzo rozległym zakresie uprawnień części składowych (stanów, prowincji, krajów, czy jak je jeszcze tam nazwiemy), a przede wszystkim na tym, że podział kompetencji między federacją i stanami jest konstytucyjnie utrwalony, a zatem nie może być zmieniony jednostronną decyzją władzy centralnej. Zazwyczaj arbitrem w nieuchronnych sporach kompetencyjnych jest sąd najwyższy albo trybunał konstytucyjny.
UE nie ma takiego charakteru. Fakt, że zmiana podziału kompetencji (w drodze zmiany traktatowej) wymaga jednomyślności wszystkich członków (części składowych) upodabnia ją, pod tym przynajmniej względem, do organizacji międzynarodowych. Nie znam żadnej federacji na świecie, w której zmiana konstytucji wymagałaby jednomyślności wszystkich członów tejże federacji. Gdyby mi ktoś ją wskazał, nazwałbym ją raczej konfederacją.
To może ktoś uznać za typowo prawniczą grę słów, więc podam inną różnicę między federacjami a Unią Europejską (i to nie tylko dzisiaj, ale także w przewidywalnej przyszłości, nawet przyjmując, optymistycznie z mojego punktu widzenia, pogłębianie politycznego wymiaru integracji). Normalnie federacje mają daleko posuniętą jednolitość w sferze „makro” (czyli ustrojowej) a szeroką autonomię stanów w sferze mikro (rozmaitych regulacji ekonomicznych, ochrony konsumentów, ochrony środowiska etc). Nie ma federacji, w której poszczególne stany miałyby radykalnie różne „ustroje”: zazwyczaj system ustrojowy jednego stanu jest kalką drugiego, a wszystkie stanowią pewne wierne w miarę odwzorowanie ustroju na szczeblu federalnym.
Tymczasem w UE jest dokładnie na odwrót: na szczeblu „makro” panuje bardzo szeroka różnorodność i nic nie zmierza do glajszachtowania ustrojowego: w UE są monarchie i republiki, państwa unitarne i federacje, ustroje parlamentarno-gabinetowe i prezydenckie, systemy z konstytucyjną kontrolą ustaw i bez. Natomiast a sferze „mikro”, tzn., na poziomie regulacji ekonomicznych i „wokół-ekonomicznych” (ochrona konsumentów itp.) następuje daleko posunięta integracja, wynikająca z tego, że motorem Unii jest wspólny rynek.
A zatem UE, tak jak się na naszych oczach rozwija, wcale nie zmierza w kierunku federacji, wbrew marzeniom europejskich federalistów ubiegłego stulecia. Czy to dobrze czy źle – niech już każdy sobie odpowie. My, zajmujący się prawem europejskim, powinniśmy wszakże jakoś zdefiniować ten twór. Jeśli nie federacja ani nie klasyczna organizacja międzynarodowa to co? Niektórzy odpowiadają: sui generis, ale to tak jak w ogóle nie odpowiedzieć.
Definicje są naszą specjalnością, ale nie popadajmy w obsesję definiowania wszystkiego, co się rusza… Coś nie zdefiniowanego istnieje i ma się dobrze, a najnowszy akces mojego kolegi Pawła Lisickiego do koncepcji federacyjnej, nawet jeśli nie całkiem trafiony, cieszy.
