Czy Grecja pójdzie do piekła? Czyli jak bankrutują państwa

Grecja w ostatnich miesiącach niezwykle rzadko była wspominana w kontekście innym niż kryzys zadłużenia. Odkąd ujawniono wiarygodne dane na temat kondycji greckiej gospodarki coraz częściej komentatorzy prorokują bankructwo tego kraju. Jednocześnie wielu ekonomistów podkreśla, że w stosunku do suwerennego państwa nie można w ogóle stosować tej kategorii. Jak więc jest naprawdę - czy kraj może zbankrutować?

Jak zwykle odpowiedź brzmi: i tak, i nie. Każdy kraj może znaleźć się w sytuacji analogicznej do przedsiębiorstwa, które ogłasza upadłość. Jeżeli za definicję bankructwa uznamy utratę zdolności do regulowania swoich zobowiązań pieniężnych, to niewątpliwie państwa, takie jak Grecja (z długiem publicznym sięgającym nawet 140% PKB) są nim zagrożone.  Taki stan rzeczy jest zwykle powodowany przez szereg powiązanych przyczyn – nieodpowiedzialną politykę budżetową, globalny kryzys, obniżenie oceny wiarygodności kredytowej przez agencje ratingowe. Naukowcy przekonują, że w ciągu ostatnich stuleci różne państwa przeżywały kryzys niewypłacalności (np. w latach 1500-1800 Francja zbankrutowała 8 razy), więc jest to zjawisko nieuchronnie wpisane w otwartą gospodarkę, która zakłada możliwość zaciągania długów[1]. Również w ostatnich latach takie przypadki się zdarzały -  w 2008 r. zbankrutowała Islandia, w 2001 Argentyna, a  w 1998 – Rosja.

Niemniej nigdzie w prawie nie ma wzmianki o bankructwie suwerennego podmiotu stosunków międzynarodowych, jakim jest państwo. Główna przyczyna leży właśnie w podstawowej różnicy między państwem i prywatnym przedsiębiorstwem – w przypadku pierwszego nie ma skutecznych sankcji, ani instancji, która mogłaby ogłosić upadłość. Jest to naturalnie powiązane z różnicą odpowiedzialności prawnej – osoba odpowiedzialna za prowadzenie spółki jest ustawowo zobowiązana zgłosić stan zaistnienia niewypłacalności. Natomiast osoby stojące za sterami państwa muszą się liczyć co najmniej (lub aż) z odpowiedzialnością polityczną na arenie międzynarodowej i wewnątrz kraju.

Zgodnie z polskim prawem postępowanie upadłościowe następuje po ogłoszeniu upadłości przez sąd, do czego wymagana jest zdolność upadłościowa i niewypłacalność dłużnika. Istnieją różne procedury postepowania z bankrutem, ale najważniejsza jest „zasada optymalizacji” - prowadzenie postępowania w ten sposób, by roszczenia wierzycieli były zaspokojone w możliwie wysokim stopniu. Dopiero jeżeli ten warunek zostanie spełniony można podejmować starania w celu zachowania przedsiębiorstwa. Należy odróżnić też postępowanie upadłościowe od naprawczego, które stosuje się wobec przedsiębiorstw zagrożonych niewypłacalnością. Polega ono głównie na wprowadzeniu nadzorcy sądowego, czuwającego nad prawidłowością postępowania i zawieszeniu (ale nie anulowaniu!) spłat zobowiązań[2]. 

Państwa nie można zlikwidować, ustanowić syndyka ani zlicytować mienia. Kraj, który wpadł w pułapkę zadłużenia ma dużo szerszy wybór możliwych działań niż prywatne przedsiębiorstwo. Państwo może szukać pomocy u pożyczkodawcy ostatniej instancji, którym może być Międzynarodowy Fundusz Walutowy lub bogatsze kraje. Częstą praktyką jest negocjowanie z wierzycielami bardziej preferencyjnych warunków zwrotu przynajmniej części pożyczki. Siła negocjacyjna państwa jest o wiele większa niż bankrutującego przedsiębiorstwa. Dzieje się tak z prostej przyczyny – zaprzestanie spłacania zobowiązań finansowych przez państwo może pociągnąć na dno jego potężnych wierzycieli (bankructwo Anglii w 1345 doprowadziło do upadku ogromnych rodów bankierskich, Peruzzi i Bardi; zaś półtora wieku później, niewypłacalność Londynu po Wojnie Dwóch Róż spowodowała bankructwo filii Banku Medyceuszów, najpotężniejszej instytucji finansowej w ówczesnej Europie[3]). Niezwykle ważna różnica między bankructwem przedsiębiorstwa i państwa polega na odwrotnej hierarchii priorytetów. W pierwszym przypadku najpierw ma się na uwadze dobro wierzycieli, a dopiero później ewentualne przetrwanie firmy. W przypadku państwa najważniejsze działania (przykładem mogą być ostatnie szczyty unijne) są skierowane na uratowanie gospodarki krajowej, a nie zaspokojenie roszczeń pożyczkodawców.

Ostatnim zestawem działań, z których nie może skorzystać żaden upadły podmiot prywatny, są czynności zarezerwowane dla władzy państwowej – podniesienie podatków, dodruk pieniądza lub nacjonalizacja. Nie rozwiązuje to jednak problemu w dłuższej perspektywie: wzrost podatków pogarsza sytuację podmiotów prywatnych, a dodruk pieniądza prowadzi zwykle do nagłego wzrostu inflacji, dewaluacji (Grecja z racji wprowadzenia euro nie ma takiej możliwości) i całkowitej utraty zaufania na międzynarodowym rynku finansowym. Z kolei nacjonalizacja oznacza jednorazowy zastrzyk finansowy, który co najwyżej może pozwolić na odnowienie, ale nie spłacenie długu.

Jedną z najwyraźniejszych różnic między niewypłacalnym państwem i firmą są ostateczne konsekwencje ogłoszenia bankructwa. W większości przypadków prywatne przedsiębiorstwa przestają istnieć, rozparcelowane pomiędzy swoich wierzycieli. Jeżeli nawet udaje się taką firmę zachować, utrata zaufania inwestorów, klientów i kontrahentów jest praktycznie nie do odzyskania. Bankructwo państwa może być drastycznym, ale jedynym sposobem na uzdrowienie finansów publicznych i powrót na ścieżkę realnego rozwoju gospodarczego. Argentyna, która ogłosiła niewypłacalność 11 lat temu po głębokim załamaniu gospodarczym, w ciągu kilku lat nadrobiła straty i zaczęła odnotowywać dynamiczny wzrost[4]. Dzięki wyciągnięciu odpowiednich wniosków i wprowadzeniu odpowiedniej polityki gospodarczej bankructwo stało się dla tego kraju szczególnie bolesną, ale skuteczną lekcją odpowiedzialności.

 Odpowiadając na postawione pytanie, należy zaznaczyć, że żadna instytucja ani samo państwo nie może oficjalnie ogłosić bankructwa. Istnieje natomiast szeroki wachlarz instrumentów, stosowanych przez podmioty stosunków międzynarodowych, które mają na celu uratowanie kraju, który ogłosił niewypłacalność. Niemniej globalny rynek finansowy wypracował na tyle skuteczne mechanizmy, iż nie potrzebuje specjalnej instancji orzekającej, żeby zacząć traktować jakiś kraj jak bankruta. Nie wolno jednak zapominać, że upadłość jest zjawiskiem zupełnie naturalnym dla gospodarki wolnorynkowej i nie jest wcale oznaką zaburzenia funkcjonowania systemu. Frank Borman, amerykański astronauta, stwierdził nawet, że „kapitalizm bez bankructwa jest jak chrześcijaństwo bez piekła”[5].

Od co najmniej dwóch lat analitycy przewidują bankructwo Grecji, przesuwając jedynie możliwy termin ogłoszenia upadłości. Mówi się, że dotychczas do tego nie doszło ze względu na sprzeciw Francji i Niemiec, którym Grecy są winni najwięcej. Negocjacje z prywatnymi bankami zawieszono ostatnio z powodu braku konstruktywnych wyników (Unia Europejska sugerowała umorzenie ok. 50% długu)[6]. Skoro jednak bankructwo państwa nie ma żadnego wymiaru prawnego, a jego konsekwencje nie różnią się zbytnio od działań analogicznych do postępowania naprawczego, to oficjalne ogłoszenie niewypłacalności nie jest szczególnie istotne. Grecja jest w tak trudnej sytuacji finansowej, że nie ma szans na wyjście z kryzysu bez pomocy zewnętrznej i umorzenia części długów. Oznacza to, że realnie już jest bankrutem, nawet jeżeli uda się jej uniknąć niewygodnej politycznie deklaracji o niewypłacalności.