Dyskusja publiczna wokół reformy rynku usług prawniczych wkracza w decydującą fazę. To drugi po projekcie rozdziału funkcji Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości istotny dla wymiaru sprawiedliwości, społeczeństwa, gospodarki oraz państwa akt prawny. Dlatego warto podsumować dotychczas podnoszone argumenty i określić kierunki dalszej dyskusji w tym temacie. Warto też pokusić się o zarysowanie tła ekonomicznego proponowanych rozwiązań i o ocenę wpływu, jaki ma monopolistyczna pozycja korporacji, na rynek usług prawniczych.
W rankingu wolności gospodarczej Heritage Foundation (www.heritage.org) w 2008 roku Polska znalazła się na 83 miejscu na świecie (wśród 157 państw) i 35 w Europie (wśród 41 państw). Polskę bezpośrednio wyprzedza między innymi Kenia i Nikaragua, a tuż za nami jest Tunezja i Egipt. Nasz wynik - 59.5 punktów - lokuje Polskę wśród krajów określanych jako pozbawione wolności (ang. „mostly unfree"). Naszą pozycję w rankingu obniża między innymi niska jakość procesu egzekwowania prawa przejawiająca się m. in. ograniczoną swobodą i wysokim kosztem zakładania i prowadzenia firmy, bardzo długim czasem potrzebnym na pozyskanie koncesji lub zezwolenia, bardzo powolnym system sądowniczym oraz ograniczonym dostępem do niektórych usług, m. in. usług prawnych. Te wyniki można radykalnie poprawić m. in. poprzez zwiększenie dostępności usług prawnych dla firm i obywateli poprzez zniesienie ograniczeń nakładanych na wykonywanie zawodów prawniczych (m. in. adwokatów, radców prawnych, notariuszy, komorników).
Według danych CCBE (Council of Bars and Legal Societes of Europe) w 2006 roku w Polsce było 8.500 prawników (dokładniej adwokatów, ponieważ CCBE rozpoznaje jako pełnoprawnych prawników jedynie adwokatów, mających najszersze kompetencje do reprezentowania klienta przed sądem), w Bułgarii 11.500, w Rumunii 17.000, w Czechach 10.000, na Węgrzech 9.700, w Słowacji 4.300. W większych krajach Europy Zachodniej prawników było znacznie więcej: Włochy 180.000, Francja 46.000, Niemcy 38.000, Hiszpania 152.000, Wielka Brytania 151.000, Szwajcaria 8.000. Oznacza to, że w Polsce na milion mieszkańców przypada ok. 220 prawników, podczas gdy w innych krajach UE liczba ta jest znacznie większa: Niemcy 462, Francja 786, Rumunia 786, Słowacja 795, Węgry 963, Czechy 974, Bułgaria 1.485, Wielka Brytania - prawie 2.500, Włochy i Hiszpania - ponad 3.000. Różnica ta wynika między innymi ze sposobu i zakresu regulacji rynku usług prawniczych, czyli przede wszystkim możliwości praktykowania w zawodzie.
Negatywne konsekwencje zbyt szerokiej regulacji rynku usług prawniczych są w Polsce bardzo wyraźne np.:
a. jak wskazują dane Doing Business 2008, czas potrzebny na dochodzenie należności z umów handlowych na drodze sądowej wynosi w Polsce średnio 830 dni, z czego ponad jedna trzecia (blisko rok) wynika z konieczności oczekiwania na wszczęcie postępowania komorniczego, co z kolei jest rezultatem zbyt małej liczby komorników w Polsce;
b. według danych Centre for European Law and Politics at the University of Bremen - ZERP (2007), koszty usług prawnych związane z przeniesieniem praw własności w przypadku nieruchomości wartej 250 tys. EUR oraz 500 tys. EUR wynoszą w Polsce odpowiednio ok. 20 i 29 proc. rocznego PKB per capita. Jest to bardzo wysoka wartość - np. w Finlandii stanowią one ok. 0,2 proc. PKB per capita, w Czechach 4,5 proc., a w Słowacji ok. 5 proc.
Teoretycznym uzasadnieniem ograniczenia dostępu do rynku usług prawniczych jest dążenie do zagwarantowania, iż usługi na tym rynku będą wykonywane przez osoby dysponujące kwalifikacjami zapewniającymi odpowiednią jakość wykonania usług. Ma to chronić konsumentów przed skutkami tzw. asymetrii informacji, oznaczającej w tej sytuacji, iż konsument nie jest w stanie ocenić ex ante jakości usług oferowanych mu przez danego usługodawcę. Przy braku asymetrii informacji, jeśli na rynku działaliby prawnicy świadczący usługi o wysokiej i niskiej jakości, to tylko prawnicy pierwszej grupy mogliby żądać wyższej ceny za swoje usługi. Asymetria informacji i wynikająca z tego niemożność oceny jakości usług powoduje natomiast, że dany prawnik może żądać wysokiej ceny bez względu na jakość świadczonych przez siebie usług.
Z drugiej strony, jeśli ustanowienie minimalnych standardów jakościowych jest powierzone grupie osób wykonujących dany zawód - korporacji, standardy te mogą stanowić narzędzie ograniczania konkurencji poprzez niedopuszczenie do rynku nowych uczestników. W konsekwencji usługi będą dostarczane w ilości niższej niż wskazujące na to zapotrzebowanie wynikające z równowagi między popytem a podażą, zaś osoby wykonujące ten zawód będą osiągać zyski większe niż w sytuacji, w której podaż byłaby określana przez reguły równowagi rynkowej.
Wielu ekonomistów sugeruje, że ten sam efekt w zakresie minimalizowania negatywnego wpływu asymetrii informacji na jakość usług świadczonych przez prawników (a także inne tzw. wolne zawody) co ograniczenia dostępu do rynku tych usług, mogą mieć dobrowolne certyfikaty potwierdzające kwalifikacje danej osoby. Konsument miałby wtedy możliwość oceny poziomu jakości oferowanych mu usług i w efekcie, swobodę wyboru pomiędzy usługami świadczonymi przez osoby posiadające certyfikat - licencję (usługi o gwarantowanej jakości, ale prawdopodobnie droższe) oraz usługami świadczonymi przez osoby nieposiadające takich certyfikatów. Warto też przywrócić znaczenie dyplomowi ukończenia polskiej wyższej uczelni prawniczej, która nie tylko gwarantuje poziom wiedzy, lecz także nadając tytuł magistra stwierdza przygotowanie do pracy twórczej w określonym zawodzie. W tym wypadku w zawodzie prawnika, który jest podstawowym zawodem dla każdego adwokata, radcy prawnego, notariusza, prokuratora czy sędziego. Faktycznie poszczególne zawody prawnicze są jedynie swoistą specjalizacją w szerokim zakresu pełnienia usług prawniczych.
Wyniki badań empirycznych wskazują, że skala regulacji, w tym w szczególności zagwarantowanie monopolu korporacji prawniczych na rynku usług prawniczych w zakresie dostępu do tego rynku, wpływa negatywnie na zakres konkurencji i jakość świadczonych w danym sektorze usług. Na takie wnioski wskazują np. wyniki badania Patersona, Finka i Ogusa (2007) oraz wyniki raportu opracowanego przez brytyjski Office for Fair Trading. Do podobnych wniosków skłania analiza przypadków krajów, które dokonały ograniczenia zakresu regulacji w dostępie do wolnych zawodów[1]:
c. zniesienie licencjonowania świadczenia usług notarialnych w australijskim stanie Nowa Południowa Walia doprowadziło do obniżenia średnich cen tych usług o ok. 17 proc. w ciągu dwóch lat od wprowadzenia reformy.
d. wyraźny spadek cen na usługi notarialne miał również miejsce w tych regionach Wielkiej Brytanii, w których zniesiono wyłączność prawników na świadczenie usług notarialnych; w pozostałych regionach ceny utrzymały się na wcześniejszym poziomie;
e. w Holandii przeprowadzono liberalizację rynku usług prawnych polegającą na: uproszczeniu zasad dostępu do zawodów prawniczych, zakazie rekomendowania stawek oraz ograniczeniu uprawnień samorządu zawodowego; w efekcie wzrosła liczba osób wykonujących zawód prawnika, zaś stawki na usługi uległy zróżnicowaniu.
Wnioski
Bardzo wiele problemów związanych ze sprawnym funkcjonowaniem gospodarki wiąże się z ograniczonym dostępem do prawnika w Polsce wynikającym z faktu zmonopolizowania przez korporacje rynku usług prawniczych. Ograniczenie to jest jakoby dwustronne, ponieważ dotyka konsumentów poprzez wysokie ceny usług bądź na przykład brak odpowiedniego usługodawcy oraz z drugiej strony dotyka absolwentów prawa, którzy pomimo zdobycia tytułu zawodowego, nie mogą bądź w bardzo niewielkim stopniu mogą swój zawód wykonywać. Dlatego potrzebny jest nie tylko lepszy dostęp Polaków i firm do usług prawnych, ale także znaczący udział młodego pokolenia w tym zawodzie, który będzie sprzyjał pozytywnej ewolucji procesu stanowienia prawa, jego egzekucji oraz jego zrozumieniu przez społeczeństwo. Młode osoby otwarte na dobre zagraniczne wzory, szybko się uczące, z praktyką w różnych krajach i w różnych zawodach, mówiące obcymi językami i czytające na bieżąco literaturę światową, będą stanowiły z czasem masę krytyczną tak bardzo potrzebnych zmian. O tym jak głęboki i chłonny jest rynek można się przekonać czytając choćby ostatnie dane rentowności kancelarii prawnych publikowane przez dziennik Rzeczpospolita (z dnia 8.8.2008). Wzrosty obrotów przedsiębiorstw prawniczych, rok do roku na poziomie 50% nie wymagają komentarza.
Obecny system rozwiązań regulacyjnych, ograniczający dostęp do rynku usług prawnych dla młodych prawników i wprowadzający monopol dla członków korporacji prawniczych wykonujących ten zawód, nie stanowi sam w sobie gwarancji jakości usług świadczonych przez osoby dopuszczone do wykonywania zawodu. O jakości usług (także prawnych!) świadczy poziom zadowolenia klientów - obywateli, stąd jednym z możliwych rozwiązań asymetrii informacji, które nie ograniczałoby jednocześnie konkurencji mógłby być mechanizm zbierający opinie klientów o jakości usług prawnych i udostępniający je na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Pozycja w takim rankingu świadczyłaby o jakości usług świadczonych przez danego prawnika[2].
Istotnym elementem ewentualnej strategii liberalizacji rynku usług prawnych powinna być obiektywna ekspertyza (wykonana przez ekonomistów, a nie prawników) oceniająca, jaki wpływ na koszty ponoszone przez społeczeństwo mają regulacje ograniczające obecnie dostęp do zawodów prawniczych (adwokatów, radców prawnych, notariuszy, komorników) i jaka forma deregulacji byłaby najefektywniejsza z punktu widzenia interesu społecznego.
Istniejące obecnie dwa kierunki prac - pierwszy: demonopolizujący rynek usług prawniczych i w tym zakresie właściwy dla dalszych prac jest projekt ustawy o licencjach prawniczych (jest to jedyny projekt faktycznie demopolizujący rynek usług prawniczych). Zakłada on bowiem, iż podmioty świadczące usługi prawne nie musza koniecznie należeć do korporacji i jednocześnie porządkuje ten rynek poprzez wprowadzenie systemu państwowych licencji prawniczych. Jeśli zaś chodzi o projekty „otwierające" korporacyjne zawody prawnicze sygnowane przez ministra Z. Ćwiąkalskiego, to uznać trzeba że stanowią one drugi kierunek prac mający na celu reformę korporacyjnych zawodów, tak aby mogły one działać na konkurencyjnym rynku usług prawniczych. Warunkiem powodzenia tej reformy jest jednak ścisłe rozgraniczenie zakresów regulacji tych ustaw i dopilnowanie by żadne zapisy ustaw korporacyjnych nie monopolizowały bezpośrednio lub pośrednio rynku usług prawniczych i by nie ustanawiały obowiązku przynależności do korporacji prawniczej. Pamiętać przy tym trzeba, że demopolizacja rynku usług prawniczych, to jeden z kroków reformujących, obok projektów ministra Z. Ćwiąkalskiego, całość systemu stosowania prawa w Polsce.
Celowym jest także aby z uwagi na doniosłość regulacji demonopolizującej rynek usług prawniczych dla gospodarki Polskiej, projekt ustawy o licencjach prawniczych został skierowany do prac w sejmowej Komisji Gospodarki.
Materiały źrodłowe:
1) Paterson, Fink i Ogus (2007), Economic Impact of Regulation in the Field of Liberal Professions in Different Member States, ENEPRI, Working Paper No. 52, February 2007.
2) UOKiK (2004), Analiza ograniczeń konkurencji w sektorze wolnych zawodów, 2004.
3) Centre for European Law and Politics at the University of Bremen (Zentrum für Europäische Rechtspolitik
an der Universität Bremen) - ZERP (2007), Conveyancing Services Market, 2007.
[1] Na podstawie raportu UOKiK (2004).
[2] Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby ten sam mechanizm (którego wykonanie jest bardzo tanie) wprowadzić także w przypadku innych usług, w tym usług publicznych.
G. Maj, K. Majdzińska
Inne tematy w dziale Polityka
