Opinia Krajowej Sekcji Nauki NSZZ „Solidarność”
o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw
z dnia 28 listopada 2012 r.
Uwagi wstępne
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego przedstawia propozycje kolejnych zmian w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw zaledwie półtora roku po poprzedniej gruntownej i w wielu punktach błędnej – nie będziemy ukrywać naszego zdania – nowelizacji. Jeśli już dokonywać zmian, to należy skorygować liczne błędne zapisy znowelizowanej ustawy, a niektóre wykreślić, tak aby ułatwić funkcjonowanie uczelni. KSN NSZZ „Solidarność” podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszych opiniach, że wszelkie nowelizacje ustaw dotyczących szkolnictwa wyższego powinny być poprzedzone przyjęciem strategii rozwoju szkolnictwa wyższego i nauki. Ten postulat organizacje związkowe wielu uczelni oraz KSN zgłaszają od początku dyskusji wokół kolejnych wersji projektu zmian ustawy PSW. W opinii KSN NSZZ „Solidarność” zamiar wprowadzania kolejnej zasadniczej nowelizacji jest nieuzasadniony.
Pragniemy zwrócić uwagę, że niestabilność prawnego otoczenia regulującego funkcjonowanie uczelni wyższych jest jedną z trzech zasadniczych przyczyn – dwie kolejne to niestabilność finansowania i odejście od ładu płacowego 3:2:1:1 oraz wejście rządu w konflikt ze społecznością uczelni wyższych reprezentowaną przez związki zawodowe - które obniżają sprawność ich funkcjonowania. Jest to także jedna z głównych przyczyn odnotowanej w ostatnim raporcie NIK zapaści badań naukowych i rozwojowych w Polsce.
Widzimy też niekonsekwencje w działaniu MNiSW. W kwietniu 2012 roku został powołany Zespół do spraw zmian przepisów prawnych w zakresie szkolnictwa wyższego pod kierunkiem minister Darii Nałęcz. Zastanawia nas brak w przedstawionym projekcie wniosków z prac tego zespołu, który miał przecież przygotować propozycje nowelizacji wybranych zapisów ustawy PSW.
Proponuje się w założeniach uchylenie zapisu umożliwiającego zawarcie ponadzakładowego układy zbiorowego pracy (PUZP) dla cywilnych pracowników uczelni publicznych przez ministra nadzorującego uczelnie. Uzasadnieniem ma być fakt, jakoby Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie był pracodawcą pracowników uczelni publicznych. MNiSW kwestionuje sens zawierania ogólnopolskich układów zbiorowych, nawet ograniczonych do kwestii płacowych. W projekcie założeń brak także uwzględnienia „ładu płacowego” 3:2:1:1 w jego pierwotnej intencjonalnej wersji, w której odnoszono płace na uczelniach do średniej płacy w gospodarce narodowej. Oznacza to odrzucenie tego kompromisu - wspólnego dzieła dwu różnych środowisk politycznych: AWS i SLD. O powrót do takiego odniesienia KSN postuluje już od kilku lat.
Zdaniem KSN NSZZ „Solidarność” proponowane rozwiązania uniemożliwiające zawarcie PUZP naruszają umowy międzynarodowe i konwencje, w których akcentuje się doniosłą rolę zbiorowych układów pracy.
Obecne kierownictwo Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest pierwszym po roku 1989, które jawnie i tak zdecydowanie odcina się od dziedzictwa solidarnościowego.
Uwagi szczegółowe
Ograniczenie uprawnień pracowniczych
Krajowa Sekcja Nauki NSZZ „Solidarność” wyraża stanowczy sprzeciw wobec zamierzonego pozbawienia związków zawodowych – działających w imieniu pracowników – możliwości negocjowania ponadzakładowego układu zbiorowego pracy dla pracowników uczelni publicznych. Argumentacja projektodawcy jest miałka i nieklarowna. Również dotychczas minister nie był pracodawcą dla pracowników uczelni, a mimo to posiadał zdolność układową. W przypadku ponadzakładowych układów zbiorowych pracy najczęściej podmiot wyposażony w zdolność układową nie jest jednocześnie pracodawcą, co nie stanowi przeszkody w negocjowaniu i zawieraniu układów zbiorowych pracy (vide np.: Ponadzakładowy Układ Zbiorowy Pracy dla Pracowników Wojskowych Jednostek Organizacyjnych Sfery Budżetowej, zawierany przez Ministra Obrony Narodowej). Fakt uregulowania płac minimalnych na poszczególnych stanowiskach pracy w uczelniach w drodze rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie w zawarciu PUZP, bowiem zgodnie z art. 152 ust. 3 P.s.w. – z dniem wejścia w życie układu zbiorowego pracy przestają mieć zastosowanie przepisy wydane na podstawie art. 151 ust. 1 P.s.w. Konieczna jest natomiast nowelizacja zapisu art. 152 obowiązującej ustawy. Dalsze szczegółowe argumenty w tej kwestii przedstawiamy w dodatku.
Pragniemy zapewnić, że KSN NSZZ „Solidarność” podejmie wszelkie kroki – zarówno w kraju, jak i zagranicą – w celu zachowania chronionej konstytucyjnie i umowami międzynarodowymi wolności związkowej rokowań zbiorowych.
Inne ważne sprawy pracownicze
KSN NSZZ „SOLIDARNOŚĆ zwraca uwagę na:
1. Brak ustawowego zagwarantowania wzrostu nakładów z budżetu państwa na szkolnictwo wyższe w celu osiągnięcia wymogów Strategii Europa 2020 tj. nakładów w wysokości 2% PKB. Brak strategii wzrostu, przy czym nawet inflacja nie jest kompensowana w niektórych obszarach. Realnie spada od paru lat dotacja dydaktyczna, a w ślad za tym spadają realnie wynagrodzenia. Można odnieść wrażenie, że MNiSW nie dostrzega, że wzrost nakładów zasadniczo wpłynie na poprawę jakości kształcenia i ograniczenie patologicznej dwuetatowości. W dalszej konsekwencji doprowadzi to do wzrostu aktywności naukowej i badawczej.
2. Brak w założeniach zmiany w Art. 151 postulowanej od dawna związki zawodowe, odniesienia w Art.151 ust.1 p.1 miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego pracowników uczelni publicznych finansowanych z budżetu państwa do przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w sektorze przedsiębiorstw. KSN NSZZ „Solidarność” opowiada się też za poprawieniem błędu popełnionego podczas nowelizacji ustawy P.s.w w marcu 2011 – za określeniem nie tylko minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego, ale i maksymalnej.
Inne wybrane kwestie
1. W opiniowanym dokumencie przedstawiono cztery obszary proponowanej regulacji. KSN NSZZ „SOLIDARNOŚĆ” nie wyklucza pozytywnej oceny tylko tej części projektu, która wiąże się z pierwszym obszarem tj. propagowaniem idei uczenia się przez całe życie (LLL). Nasza ostrożność wynika z dwu przesłanek. Brak dokładniejszych informacji o proponowanych konkretnych rozwiązaniach. Zakładamy, że sposób realizacji tej propozycji znajdzie w ustawie konkretne i jasne rozwiązania. Po drugie, jesteśmy przekonani, że szkoły wyższe potrzebują w tej chwili trochę spokoju i stabilnych ram prawnych. Stąd bylibyśmy skłonni doradzać powolne i ostrożne wprowadzanie LLL.
Czytamy w tekście założeń „Projektu …” :Wprowadzona zostanie też zasada, zgodnie z którą ponad połowa programu kształcenia, określonego liczbą punktów ECTS, na kierunku studiów o profilu praktycznym powinna obejmować zajęcia praktyczne kształtujące kompetencje społeczne i praktyczne umiejętności studenta, w tym umiejętności uzyskiwane drogą zajęć warsztatowych, prowadzonych przez osoby posiadające doświadczenie zawodowe spoza uczelni. … (str. 5)
Słuszny zamiar podniesienia jakości studiów o profilu praktycznym wymaga warunków – których nie ma - do jego wdrożenia. Uczelnie, głownie akademickie, ukierunkowane przez wiele lat na zapewnienie sobie jak największej liczby „utytułowanych” kadr, pozbyły się pracowników mających doświadczenie zawodowe lub poprzez wieloletni brak kontaktu z praktyką, ukierunkowane na pracę badawczą, spowodowały obniżenie ich kwalifikacji praktycznych. Drugim rodzajem utrudnień jest postępujące odchodzenie od zajęć laboratoryjnych jako kosztowniejszych od ćwiczeń, przy ciągle pogarszających się warunkach finansowych uczelni. Ulokowanie zajęć warsztatowych poza uczelnią, również z powodów finansowych jest mało realne. Widać tu zresztą typowy systemowy błąd organizacji szkolnictwa wyższego w naszym kraju. Próbuje się wymusić jakość kształcenia porównywalną z poziomem krajów UE, nie przeznaczając na nią porównywalnych środków finansowych. Jeżeli zamierzamy kształcić na odpowiednim poziomie, to wpierw należy określić jego warunki i wymagania, a następnie skalkulować potrzeby finansowe takiej realizacji. Jeżeli nas nie stać na odpowiednie nakłady, należy to otwarcie przedstawić i wyciągnąć wnioski, uwzględniając krajowe priorytety.
2. Opis pozostałych obszarów (pkt. 2-4) podlegających nowelizacji nie zawiera żadnej oceny funkcjonowania obecnej ustawy w tym zakresie. Stąd też wynika nasz pogląd, że ich wprowadzenie jest nieuzasadnione. Zjawisko niżu demograficznego powinno zostać wykorzystane dla poprawy jakości kształcenia poprzez np. możliwość zmniejszenia liczebności grup studenckich na wszystkich rodzajach zajęć dydaktycznych. Proponowane zmiany jedynie deklaratywnie promują kształcenie na kierunkach powiązanych z innowacyjnością i współpracą z sektorem gospodarczym. W szczególności brak jakiegokolwiek podjęcia systemowego rozwiązania niekorzystnych zmian finansowania kosztochłonnych kierunków kształcenia – jest to skutek wprowadzonych w 2012. zmian wskaźników kosztochłonności.
W projekcie proponuje się dążenie do systemu szkolnictwa wyższego składającego się z dwóch typów uczelni: uczelni zawodowych i uczelni badawczych. Deklarowaną intencją reformy w 2011. było doprowadzenie do podniesienia poziomu wykształcenia wyższego (efektywności systemu szkolnictwa wyższego), a także do rozwoju badań naukowych. Jakie są wyniki uzyskane w wspomnianych zakresach po roku od wprowadzenia nowelizacji ustawy? I czy można je ocenić w tak krótkim czasie?
Bez przedstawienia sposobów jak zakwalifikować uczelnie do określonego typu nie można jednoznacznie ocenić potrzeby wprowadzenia takiej struktury. W zasadzie istnieją uczelnie zawodowe, do których zaliczyć trzeba PWSZ oraz większość uczelni niepublicznych prowadzących kształcenie tylko na I stopniu. O charakterze uczelni powinna zadecydować społeczność akademicka danej uczelni, misja uczelni, itp. Nie wspomina się jednak w tekście założeń o tym, że dobre kształcenie praktyczne wymaga zwiększonych nakładów finansowych.
Jakie narzędzia mogłyby wymusić na uczelniach publicznych wybór odpowiedniej ścieżki? Projekt najnowszego rozporządzenia dotyczącego podziału dotacji dydaktycznej mógłby – przy wszystkich swoich niewątpliwych wadach – stwarzać pole do gry. Uczelnie badawcze mogłyby kompensować mniejszą liczbę studentów większą dotacją za „lepszą dostępność kadry dydaktycznej”. Mogłyby, gdyby nie to, że tak zwana stała przeniesienia jest ustalana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Arbitralna decyzja ministra zapewne w większym stopniu zadecyduje o finansowaniu uczelni niż idealne trafienie w „dostępność kadry dydaktycznej”, które może zapewnić maksymalnie bodaj 15% dotacji. (w przypadku uczelni medycznych tylko 5%). Sądzić należy, że to wola ministra ma zdecydować o tym, jaką ścieżkę wybiorą uczelnie. Pozostaje otwarte pytanie, czy uczelnia o profilu na ogół zawodowym miałaby prawo do posiadania paru wydziałów elitarnych?
KSN NSZZ „Solidarność” zwraca uwagę na istnienie innej drogi do statusu uczelni badawczej. Po pierwsze, trzeba skończyć ze swoistym wyścigiem szczurów – niekończącą się rywalizacją uczelni o studentów, by zwiększyć ich liczbę i w ten sposób poprawić finansowanie. Może na kilkuletni okres przejściowy wspomniany projekt dotyczący podziału dotacji dydaktycznej powinien zawierać stałą przeniesienia bliską 1? (Jak to zresztą było całkiem niedawno temu.) Po drugie, trzeba jednak odciążyć akademickich pracowników uczelni od obowiązków administracyjnych. Po trzecie, trzeba zlikwidować wieloetatowość – co oczywiście wymaga dodatkowych pieniędzy. W wyniku tych działań zostanie wyzwolona energia ludzi, którą można i trzeba zagospodarować zwiększając nakłady publiczne (budżetowe) na badania naukowe. Gdyby środki dysponowane przez Narodowe Centrum Nauki i Narodowe Centrum Badań i Rozwoju uległy co najmniej podwojeniu, przy zachowaniu dotacji statutowej na bezpiecznym poziomie, to podział na uczelnie badawcze, badawczo-zawodowe lub czysto zawodowe, dokonałby się – lub stał się bardziej wyrazisty niż obecnie - w ciągu paru dziesięcioleci w sposób samoistny.
3. W założeniach proponuje się wprowadzenie kształcenia interdyscyplinarnego, co samo w sobie nie jest naganne, a być może jest pożądane. Jednakże obowiązujące obecnie zapisy prawa (wskaźniki kosztochłonności, ograniczenie liczby studentów danej uczelni formułowanych w terminach okresów minionych) skutecznie zniechęcają do podejmowaniu tego typu starań na kierunkach technicznych, a w szczególności praktycznych. Nie dostrzegamy w założeniach odniesień się do tych zjawisk. Nie ma również propozycji jakie instytucje (publiczne, niepubliczne) mogą prowadzić takie studia.
4. Bez znaczącego wzrostu nakładów finansowych ani wybrane uczelnie/jednostki nie osiągną oczekiwanej konkurencyjności międzynarodowej, ani całość polskiego szkolnictwa wyższego nie osiągnie oczekiwanej jakości i produktywności. Utrzymywanie obecnego stanu finansowania oznacza wybór najgorszego wariantu wzrostu gospodarczego – rezygnację z budowania nowoczesnej, innowacyjnej gospodarki opartej na własnym zapleczu badawczo-rozwojowym, a zamiast tego - zdanie się na inwestycje firm zagranicznych, co oznacza z reguły transfer nie najnowszych technologii i zewnętrznie moderowany rozwój.
5. Nieuzasadnione jest wprowadzenie do ustawy upoważnień do wydawania rozporządzenia określającego sposób i tryb dokonywania oceny okresowej nauczycieli akademickich. Można znaleźć tylko jeden powód - w procesie oceny nauczyciela akademickiego należałoby zapewnić nauczycielowi akademickiemu ochronę jego godności i dobrego imienia. Czy ten problem jest przez ministerstwo dostrzegany? KSN rozważa pewną możliwość – doroczna ocena dokonywana przez studentów byłaby wyłącznie do wiadomości nauczycieli akademickich. W przypadku awansu jednakże obowiązkiem nauczyciela byłoby jej ujawnienie odpowiedniemu gremium decydującemu o awansie.
6. Zauważalna jest tendencja do centralizacji decyzji, a pozbywania się przez ministra jakiejkolwiek odpowiedzialności. Ministerstwo powinno być przede wszystkim zobowiązane do odpowiedzialności za sposób rozdziału środków finansowych z budżetu państwa i efekty wprowadzanej każdorazowo reformy.
7. Planowana jest dalsza degradacja uprawnień i uzależnienie od ministra Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego – to oznacza kolejne ograniczenie autonomii środowiska akademickiego.
Czytamy w założeniach: Zostanie również wyłączona możliwość wydania pozwolenia na utworzenie uczelni osobie skazanej za przestępstwo skarbowe. (str. 7). Domyślamy się jaki jest cel takiej propozycji ale zastanawia dlaczego nie dotyczy ona również osób skazanych za przestępstwa karne.
8. Czytamy w „Założeniach…”: Warunkiem przystąpienia do obrony prac dyplomowych lub rozpraw doktorskich będzie przekazanie kopii tych prac do systemu POL-on. (str. 12). Pytanie: Jak wtedy będzie rozwiązany problem i zabezpieczenie autorskich praw studentów? Przedsiębiorcy często zastrzegają, aby dane przekazywane studentom dla realizacji pracy dyplomowej i uzyskiwane na ich podstawie wyniki, nie były udostępniane ani publikowane (wymagają takiej pisemnej deklaracji od studenta i promotora pod rygorem sankcji karnych). Kopie prac w systemie POL-on oraz w systemie Anty-plagiat nie zapewniają tej ochrony .
9. Wprowadza się możliwość kontrolowania przez Prezydenta RP decyzji Centralnej Komisji w sprawie nadawania tytułu profesora, a nawet cofnięcia jej postanowienia. Jesteśmy temu przeciwni. Nie można bowiem zakładać - i nie sądzimy by ustawodawca tak czynił - że podstawą interwencji będzie fakt naruszenia przez CK prawa w procesie przyznawania tytułu profesora. Gdyby bowiem pojawiły się takie nieprawidłowości, to sprawą powinna zająć się prokuratura. To pozwala przypuszczać, że inicjator zmiany prawa dopuszcza możliwość interwencji z powodów nie merytorycznych, a np. z powodów politycznych.
10. Tworzy się nowe, niepotrzebne byty:
· KRASP-owi, który jest stowarzyszeniem obecnych i byłych rektorów, nadaje się osobowość prawną, z możliwością tworzenia fundacji. Nie jest dla nas jasne, jakie środowiska akademickie o to postulowały? Nie jest nam znany taki postulat z żadnej uczelni publicznej.
· Konwent Rzeczników Dyscyplinarnych – to nowy byt w stosunku do nauczycieli akademickich. Jak można nim zastąpić Zespół do Spraw Dobrych Praktyk Akademickich? Z jakich powodów? Brak w założeniach konkretnych informacji o przypadkach nauczycieli akademickich naruszających prawo lub obowiązki służbowe.
11. Wątpliwości budzi kalkulacja kosztów wprowadzenia proponowanych nowelizacji, bez szczegółowych objaśnień.
12. Brak odniesienia się do wielokrotnie zgłaszanych przez KSN (również do zespołu pod kierownictwem Pani Minister Darii Nałęcz) potrzeb nowelizacji ustawy w art. 84, 120, 124, 125, 127, 132, 151 oraz przepisów przejściowych w art. 23, 23a. Są to zapisy dotyczące szeroko pojętej stabilności zatrudnienia nauczyciela akademickiego.
Permanentne niedofinansowanie nauki i szkolnictwa wyższego prowadzi do wydłużania okresu awansów zawodowych, bo tempo osiągania odpowiedniego dorobku naukowego jest zbyt wolne. Fakt ten należy wiązać m. in. z:
- niskimi wynagrodzeniami kadry akademickiej zmuszającymi do poszukiwania dodatkowych źródeł przychodów, które zabierając czas nie pomnażają dorobku naukowego,
- zmniejszeniem liczby kandydatów na studia doktoranckie i stanowiska nauczycieli akademickich w uczelniach technicznych i na kierunkach ścisłych, ze względu na niedostateczne warunki finansowe
- zwiększaniem obciążeń dydaktycznych i organizacyjnych młodszej kadry towarzyszącym ubytkom kadrowym zwłaszcza w uczelniach technicznych,
- brakiem środków finansowych na odpowiednie wsparcie administracyjne, a w konsekwencji wydłużanie czasu poświęcanego przez nauczycieli akademickich sprawom organizacyjnym i formalnym, (w tym przygotowywaniu rozbudowanych wniosków o środki na badania i inwestycje przyznawane w trybie konkursowym),
- brakiem środków na finansowanie niezbędnej liczby pracowników inżynieryjno-technicznych, a w konsekwencji rosnące obciążenia kadry naukowej techniczną obsługą laboratoriów i pracowni dydaktycznych,
- wolnym tempem realizacji badań lub ich wstrzymywaniem powodowanym trudnościami w zgromadzeniu wystarczających środków finansowych na wyposażenie laboratoriów i koszty rzeczowe eksperymentów,
- systematycznym obniżaniem poziomu maturzystów (zwłaszcza w obszarach nauk ścisłych) i wydłużaniem czasu potrzebnego do osiągnięcia odpowiedniej zdolności twórczej,
- w uczelniach technicznych, na kierunkach ścisłych i przyrodniczych dodatkowym obniżeniem poziomu kandydatów spowodowanym malejącą ich populacją na skutek zmniejszającego się zainteresowania tymi studiami, traktowanymi jako trudne i nie przynoszące pożądanych przychodów absolwentom.
Uwagi końcowe
Wielkim problemem środowiska akademickiego w Polsce jest odejście od autonomii: w zarządzaniu, w zatrudnianiu, w prowadzeniu badań naukowych, w kształceniu i obniżenie rangi uczelni – uniwersytetu. Opiniowany dokument nie zawiera żadnych propozycji powrotu do autonomii, a nawet wprowadza jej dalsze ograniczenia.
W świetle powyższych uwag, projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy Prawa o szkolnictwie wyższym oraz o niektórych innych ustaw uważamy za niepotrzebny i szkodliwy.
To czego potrzebują uczelnie publiczne - po permanentnej rewolucji prawnej w szkolnictwie wyższym od 2010 roku - to stabilizacja prawna i oczyszczenie ram prawnych ich funkcjonowania z oczywistych niedorzeczności i niedociągnięć.
Podsumowując, KSN NSZZ „Solidarność” negatywnie opiniuje przedstawiony projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 listopada 2012 r.
Przewodniczący KSN NSZZ „Solidarność”
Edward Malec
Dodatek:
O wykluczeniu możliwości zawarcia PUZP dla cywilnych pracowników uczelni publicznych.
W opiniowanym Projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw przewidziano „uchylenie przepisu dotyczącego możliwości zawarcia ponadzakładowego układu zbiorowego pracy dla cywilnych pracowników uczelni publicznych przez ministra nadzorującego uczelnie, ponieważ:
· minister nadzorujący nie jest pracodawcą pracowników uczelni publicznych (jest nim rektor) ani nie ustala już limitu środków na wynagrodzenia w uczelniach;
· minimalna wysokość wynagrodzenia w uczelniach publicznych regulowana jest rozporządzeniem wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 151 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym” (s. 12-13 projektu).
Odnosząc się do przytoczonego uzasadnienia stwierdzić należy, że jest ono zupełnie nieprzekonujące, a przede wszystkim pozbawione odniesienia do zakreślonych w Konstytucji i w obowiązujących umowach międzynarodowych praw i wolności związkowych.
Prawo związków zawodowych do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień jest gwarantowane w art. 59 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.[1] Korzystanie z tego prawa – zamieszczonego przez ustrojodawcę w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym: Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela – może być ograniczone tylko przez ustawę i tylko wtedy, gdy ograniczenia są „konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób” (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ponadto ustawodawca konstytucyjny zastrzegł, iż „ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji prawa oraz wolności gwarantowane konstytucyjnie mogą zostać pod pewnymi warunkami ograniczone. Warunkiem formalnym jest uregulowanie takiego ograniczenia w ustawie – i ten warunek został spełniony (opiniowany dokument ma być podstawą do przygotowania ustawy). Warunki o charakterze materialnoprawnym wiążą się z szeroko rozumianą w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadą proporcjonalności. Na konstytucyjną zasadę proporcjonalności sensu largo składają się bowiem: 1) stwierdzona w postępowaniu legislacyjnym konieczność wprowadzenia nowej regulacji ze względu na niezbędność ochrony interesu publicznego; 2) celowość (ukształtowanie nowej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonego skutku), 3) proporcjonalność sensu stricto (zachowanie proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli)[2]. Ingerencja ustawodawcy w wolność obywatelską, o której mowa w art. 59 ust. 2 Konstytucji, polegająca na uniemożliwieniu zawarcia ponadzakładowego układu zbiorowego dla pracowników szkolnictwa wyższego jest niedopuszczalna, bowiem nie jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w proporcji do uszczuplonych nią wolności[3].
Prawo do zawierania układów zbiorowych pracy należy do węższej pojęciowo grupy „wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela”, a mianowicie do „wolności i praw politycznych”. Może ono być, stosownie do art. 59 ust. 4 Konstytucji, ograniczone tylko ustawą i tylko w takim zakresie, jaki dopuszczalny jest przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. Art. 59 ust. 4 Konstytucji jest przepisem szczególnym w stosunku do jej art. 31 ust. 3, zawężającym przypadki ustawowego ograniczenia wolności rokowań[4]. Wolności związkowe mogą podlegać jedynie takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne ze względu na potrzebę ochrony ważnych, konstytucyjnych wartości[5].
Polska ratyfikowała konwencję Nr 98 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą zasad prawa organizowania się i rokowań zbiorowych, przyjętą w Genewie dnia
1 lipca 1949 r.[6] Art. 4 tej konwencji nakłada na państwa członkowskie obowiązek zachęcania partnerów społecznych do negocjowania układów zbiorowych pracy. Konwencja – zaliczana do fundamentalnych – ustala międzynarodowe standardy w sprawach związanych z negocjowaniem układów zbiorowych pracy przez partnerów społecznych oraz zobowiązuje władze państw członkowskich do „zachęcania i popierania jak najszerszego rozwoju i wykorzystywania procedury dobrowolnych rokowań dla zawierania układów zbiorowych”. Jak stwierdza wybitny znawca problematyki zbiorowego i międzynarodowego prawa pracy – Prof. A. M. Świątkowski: „Prawo partnerów społecznych do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień normatywnych jest pojmowane przez prawników zajmujących się międzynarodowym prawem pracy jako konieczny i ważny element wolności zrzeszania się. Pracownicy zrzeszają się w związkach zawodowych, aby wywierać wpływ na kształtowanie warunków pracy i wynagrodzenia”[7].
W myśl powoływanej już konwencji Nr 98 MOP oraz zalecenia Nr 91 MOP dotyczącego układów zbiorowych, uchwalonego w Genewie dnia 29 czerwca 1951 r.[8], zakres negocjacji oraz zakres obowiązywania układów zbiorowych pracy winny być nieograniczone. „Podmiotowe i przedmiotowe granice układów zbiorowych pracy są władni wyznaczać partnerzy społeczni postępujący zgodnie z dwoma zasadami: swobodą negocjowania oraz dobrowolnością zasięgu oddziaływania układu zbiorowego pracy”[9].
Ponadto Polska jest stroną konwencji Nr 151 MOP dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej, przyjętej w Genewie dnia 27 czerwca 1978 r.[10] Akt ten, zgodnie z art. 1 ust. 1, „ma zastosowanie do wszystkich osób zatrudnionych przez władze publiczne w zakresie, w jakim nie stosuje się do nich korzystniejszych postanowień innych międzynarodowych konwencji dotyczących pracy”. Konwencja ta znajdzie zatem zastosowanie do urzędników państwowych, których nie obejmuje konwencja Nr 98 MOP. Konwencja Nr 151 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania działań zmierzających do udzielenia pracownikom publicznym i ich organizacjom pomocy w jak najszerszym rozwijaniu i stosowaniu mechanizmu rokowań między zainteresowanymi władzami publicznymi a organizacjami pracowników publicznych. Celem negocjacji powinno być uregulowanie warunków zatrudnienia pracowników publicznych lub uzgodnienie innej metody, która pozwala na udział przedstawicieli pracowników publicznych w ustalaniu warunków pracy (art. 7). Skoro zatem konwencja Nr 151 MOP – nie odnosząca się do pracowników szkolnictwa wyższego w Polsce – gwarantuje „jak najszersze rozwijanie i stosowanie mechanizmu rokowań między zainteresowanymi władzami publicznymi i organizacjami pracowników publicznych co do warunków zatrudnienia”, to oczywiste jest, że gwarancje wynikające z konwencji Nr 98 MOP, która obejmuje – co do zasady – wszystkich pracowników, nie mogą być na niższym poziomie.
W dokumentach MOP sformułowana została zasada swobody negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy we wszystkich sprawach dotyczących warunków pracy i wynagradzania, a przepisy krajowe ograniczające to prawo, są traktowane przez Komitet Ekspertów do Spraw Stosowania Konwencji i Zaleceń MOP za niezgodne z konwencjami MOP. W tym zakresie dopuszczalne są wyjątki w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami ekonomicznymi lub społecznymi i z uwagi na ochronę szerszych interesów. Ograniczenia swobody negocjowania układów zbiorowych pracy są traktowane przez MOP jako wyjątkowe środki i mogą być stosowane tylko czasowo oraz wyłącznie w niezbędnym zakresie[11]. Wykluczenie prawa do zawarcia ponadzakładowego układu zbiorowego pracy wynikające z projektowanej nowelizacji P.s.w., pozostawałoby zatem w sprzeczności z postanowieniami art. 4 konwencji Nr 98 oraz zalecenia Nr 91 MOP.
Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji, ratyfikowana przez Polskę – za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie – umowa międzynarodowa „ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową”. Stosując zatem art. 4 konwencji Nr 98 MOP wraz zaleceniem Nr 91 MOP, należy odrzucić zawężającą wykładnię przepisu art. 152 ust. 2 P.s.w., jako naruszającą gwarancje wolności rokowań, wyrażone w tej konwencji.
Wprawdzie konwencja Nr 98 MOP ratyfikowana była w innym trybie niż przewiduje to Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., jednakże jej ratyfikacja odbyła się zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r.[12] Pozycję prawną umów międzynarodowych ratyfikowanych przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji, ustrojodawca określił w art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, który zrównuje z umowami międzynarodowymi spełniającymi wymogi art. 188 pkt 2 Konstytucji te spośród umów ratyfikowanych wcześniej przez Państwo Polskie, które dotyczą spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, o ile zostały one opublikowane w Dzienniku Ustaw. Analiza treści przedmiotowej Konwencji MOP pozwala przyjąć, że normowana nią materia dotyczy kwestii określonych w art. 89 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 Konstytucji RP, zaś jej tekst autentyczny i przekład na język polski ogłoszone zostały w Dzienniku Ustaw z dnia 28 maja 1958 r. W myśl opublikowanego jednocześnie oświadczenia Rady Państwa PRL z dnia 14 grudnia 1956 r., umowa ta została ratyfikowana. Nie ma więc, de lege lata, przeszkód prawnych do zastosowania postanowień tej konwencji przed postanowieniami art. 152 ust. 2 P.s.w. – w interpretacji zawężającej[13].
W piśmiennictwie prawniczym już okresie PRL wyrażono pogląd, iż ratyfikowane przez Polskę konwencje MOP wywierają skutki prawne w stosunkach wewnętrznych proprio vigore, czyli bez potrzeby przetwarzania ich postanowień na normy ustawowe[14].
Dodatkowo należy podnieść, że Polska należy do członków-założycieli MOP,
a jednym z podstawowych zadań tej organizacji jest propagowanie dialogu społecznego między partnerami społecznymi. W Deklaracji Filadelfijskiej z dnia 10 maja 1944 r. wskazano, iż „uroczystym obowiązkiem” MOP jest popieranie „rzeczywistego uznania prawa zbiorowych rokowań oraz współpracy pracodawców i pracowników”[15].
Należy również zaznaczyć, że dnia 19 czerwca 1998 r. w Genewie została przyjęta przez Konferencję Ogólną MOP Deklaracja dotycząca podstawowych zasad i praw
w pracy oraz działań uzupełniających[16]. Deklaracja przypomina, że „przystępując z własnej woli do MOP, wszyscy Członkowie wyrazili poparcie dla zasad i praw określonych w jej Konstytucji oraz w Deklaracji Filadelfijskiej, jak również podjęli działania na rzecz osiągnięcia wszystkich celów Organizacji na miarę swoich możliwości oraz z pełnym uwzględnieniem swojej konkretnej sytuacji; wspomniane zasady i prawa zostały wyrażone i rozwinięte w formie konkretnych praw i obowiązków w konwencjach uznawanych za podstawowe zarówno w Organizacji jak i poza nią”. Ponadto wskazano, że „wszyscy Członkowie, nawet jeśli nie ratyfikowali omawianych konwencji, mają – wynikający z faktu członkostwa w Organizacji – obowiązek poszanowania, promowania oraz realizacji, w dobrej wierze oraz zgodnie z Konstytucją, zasad dotyczących podstawowych praw stanowiących przedmiot wspomnianych konwencji”, do których zaliczono (na pierwszym miejscu) swobodę zrzeszania się oraz „efektywne uznanie prawa rokowań zbiorowych”.
Konstytucja RP stanowi w art. 9, iż „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Umowy międzynarodowe są aktami prawnymi, które rodzą określone zobowiązania nie tylko w sferze stosunków zewnętrznych, ale także wywołują skutki prawne obowiązujące w stosunkach wewnętrznych. Jak zauważa się
w doktrynie prawa konstytucyjnego: „Z treści art. 9 wynika, że wszystkie akty prawa wewnętrznego winny być zgodne z całym prawem międzynarodowym rozumianym szeroko, a nie tylko jako umowy międzynarodowe”[17]. Wiążącą moc prawną mają również standardy wynikające z postanowień ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych, a naruszenie tych standardów jest jednoznaczne z naruszeniem konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a tym samym jednoznaczne z naruszeniem art. 2 Konstytucji[18].
Krajowa Sekcja Nauki NSZZ „Solidarność” wyraża stanowczy sprzeciw wobec zamierzonego pozbawienia związków zawodowych – działających w imieniu pracowników – możliwości negocjowania ponadzakładowego układu zbiorowego pracy dla pracowników uczelni publicznych. Argumentacja projektodawcy jest miałka i nieklarowna. Również dotychczas minister nie był pracodawcą dla pracowników uczelni, a mimo to posiadał zdolność układową. W przypadku ponadzakładowych układów zbiorowych pracy najczęściej podmiot wyposażony w zdolność układową nie jest jednocześnie pracodawcą, co nie stanowi przeszkody w negocjowaniu i zawieraniu układów zbiorowych pracy (vide np.: Ponadzakładowy Układ Zbiorowy Pracy dla Pracowników Wojskowych Jednostek Organizacyjnych Sfery Budżetowej, zawierany przez Ministra Obrony Narodowej). Fakt uregulowania płac minimalnych na poszczególnych stanowiskach pracy w uczelniach w drodze rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie w zawarciu PUZP, bowiem zgodnie z art. 152 ust. 3 P.s.w. – z dniem wejścia w życie układu zbiorowego pracy przestają mieć zastosowanie przepisy wydane na podstawie art. 151 ust. 1 P.s.w.
Związek podejmie wszelkie kroki – zarówno w kraju, jak i zagranicą – w celu zachowania chronionej konstytucyjnie i umowami międzynarodowymi wolności związkowej rokowań zbiorowych.
[1] Por. np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91 (OTK ZU 1992, Nr 1, poz. 5).
