Co wspólnego mają offset zbrojeniowy, przebudowa ronda Mogilskiego, budowa Stadionu Narodowego oraz poszukiwanie gazu łupkowego? W tych i w wielu innych przypadkach administracja rządowa i administracje lokalne podejmowały w naszym imieniu decyzje o zakupie samolotów bojowych, przebudowie tras komunikacyjnych, budowie miejsc narodowej rozrywki i wykorzystaniu (prawdopodobnie znacznych) zasobów gazu. Każda z tych decyzji to setki milionów lub nawet miliardy wydanych złotych - wydanych w celu uzyskania społecznie pożądanych efektów.
Wymienione decyzje łączy także to, że ich podstawą były skomplikowane umowy, których zwykły śmiertelnik nigdy nie zobaczy, a gdyby nawet zobaczył, to i tak niewiele by z nich zrozumiał. Zakup uzbrojenia czy realizacja inwestycji nie są bowiem podobne do zakupu spinaczy biurowych. Powstające w wyniku takich umów obiekty i dostarczane produkty powinny spełniać wskazane wcześniej kryteria, a jeśli ich nie spełniają, to nabywca - działająca w imieniu nas wszystkich administracja - musi wady te dostrzec i skutecznie upomnieć się o ich usunięcie.
Zerwania i opóźnienia
Tymczasem każda z przytoczonych tu przykładowo inwestycji wiązała się z problemami, w tym niewywiązywaniem się z umowy (umowa offsetowa z Lockheed Martin, w której amerykańska firma zobowiązała się do zrekompensowania zakupów samolotów za ponad 6 miliardów złotych doprowadzeniem do napływu amerykańskich inwestycji o podobnej wysokości), zerwaniem umowy z wykonawcą i opóźnieniem w zakończeniu przebudowy (rondo Mogilskie w Krakowie), opóźnieniami (stadiony) oraz nieznanym rozdziałem kosztów i korzyści wykorzystania narodowego bogactwa (umowy koncesyjne na poszukiwanie i ewentualne wydobycie gazu łupkowego).
W przypadku wielu decyzji zakupowych i inwestycyjnych umowy są i pozostaną podstawowym narzędziem wykonawczym. Przygotowują je pracownicy administracji korzystając z pomocy służb prawnych. Decyzje o ich podpisaniu oraz realizacji przedsięwzięć podpisują politycznie umocowani ministrowie, prezydenci i burmistrzowie.
Najważniejsze są kadry
Jakość zawieranych umów zależy więc od jakości kadr administracji. Od tego, czy zatrudnia ona wystarczająco dużo kompetentnych, doświadczonych i oddanych sprawom publicznym osób. Jakość kadr administracji jest dla funkcjonowania współczesnego państwa sprawą decydującą, chociaż media elektroniczne kwestię tę zniekształcają, prezentując administrację albo jako siedlisko przeszkód dla przedsiębiorców i obywateli, albo jako neutralne narzędzie, które jest stosowane tak jak chcą tego wybieralni politycy. Oba te poglądy są błędne!
Złożoność kwestii, które podejmuje administracja sprawia, że faktyczna władza w znacznym stopniu należy do przygotowującego decyzję, a nie do tego, kto się pod nią podpisuje. W pozornie neutralnych procedurach kryją się wybory istotne dla zwykłych ludzi. W szczegółowych zapisach kryją się szanse, zagrożenia, błędy i pułapki. Jest więc niesłychanie ważne, aby to, co jawi się obywatelom jako decyzja z politycznym stemplem, było wynikiem starannego i kompetentnego przygotowania. Ta ukryta przed oczami świata procedura toczy się w gabinetach dyrektorów departamentów i wyższych urzędników ministerstw, urzędów centralnych i urzędów marszałkowskich. Osoby sprawujące te funkcje przygotowują menu, z którego politycy wybierają serwowane ludowi potrawy.
Wielu sądzi, że efekty tych gabinetowych prac są w pełni kontrolowane: od góry - przez polityków - i od dołu - przez organizacje obywatelskie. Jest to w znacznej mierze złudzenie. Wyżsi rangą urzędnicy mają sporą dozę autonomii, a to, że nie są w pełni kontrolowani, nie musi być szczególnie szkodliwe. Istnienie oddanej państwu, względnie autonomicznej, niepoddającej się presji bieżącej polityki administracji rządowej i lokalnej jest - jak dowodzą tego przykłady Korei Południowej czy Tajwanu - niezbędne, aby państwo nie pogrążyło się w chocholim tańcu demokratycznych pląsów.
Urzędnik jako automat
Braku wysokiej jakości administracyjnych elit (rządowych i lokalnych) nie zrekompensuje rozbudowywanie procedur, które urzędników mają sprowadzić do roli automatów wydających puszki z napojem. Owo zacieśnianie procedur ma miejsce wtedy, gdy odmawiamy administracji kompetencji i/lub uczciwości. Podejmujący decyzję lub dokonujący wyboru urzędnik pozbawiany jest możliwości decydowania w oparciu o własną wiedzę i choćby był przekonany, że proceduralnie poprawny wybór jest błędny, nie może takiej decyzji zmienić. Tak wygląda w wielu przypadkach procedura zamówień publicznych, gdy jako podstawowe kryterium wyboru narzuca, na przykład, najniższą cenę, a podejmujący decyzję wie, że jest to wybór szkodliwy, bo wybrany jako najtańszy wykonawca jest zarazem niesolidny i niewiarygodny.
Jeśli chcemy, aby polska administracja nie podejmowała formalnie prawidłowych, lecz merytorycznie błędnych decyzji, to trzeba ją zacząć postrzegać nie jako biernego lub oportunistycznego agenta polityki, lecz jako powiernika spraw publicznych. Agent porusza się jedynie w obrębie swojego szczegółowo określonego pełnomocnictwa, agent jest w pełni kontrolowany. Powiernik kontrolowany być w taki sposób nie może, a skutki jego działań ujawniają się po pewnym czasie.
Nie jest to oczywiście proste przejście. Potrzebne są kompetentne i uczciwe kadry, którym należy zaufać, zostawiając większą swobodę decyzyjną. Zaufanie jest ryzykowne, ale bez niego wielu urzędników podejmować będzie formalnie poprawne decyzje, które nie narażą ich karier, zarazem wiedząc, że są to decyzje błędne.
Nie możemy się obyć bez administracji, lecz jej znaczenia nie doceniamy, odmawiając wielu jej pracownikom dobrej woli, oddania sprawom państwa poprzez nadmierne proceduralne ograniczanie. Skutkiem są decyzje "niczyje", umowy niedomyślane i zawierające przewidywalne błędy, niewyegzekwowane zobowiązania, "paraliż bez odpowiedzialności". Państwotwórcza rola administracji powinna zostać na nowo odkryta.
Tekst ukazał się w Dzienniku Polskim w dniu 29 czerwca 2011 roku - dostęp przez link:
http://www.dziennik.krakow.pl/pl/aktualnosci/opinie/1153954-umowy-i-jakosc-administracji.html,,0:pag:2#nav0
