W najnowszym Panelu Ekonomistów Polskich zdecydowana większość, bo aż 86% panelistów odpowiedziała, iż „Rosnący procent wydatków publicznych poza budżetem zatwierdzanym przez Sejm jest zagrożeniem dla finansów publicznych.”:
Źródło: Panel Ekonomistów Polskich
Spośród panelistów jedynie ja w odpowiedzi na to pytanie twierdzę „zdecydowanie nie”. Poniżej pokrótce o tym, że koleżanki i koledzy ekonomiści patrzą na objawy, a pomijają przyczyny.
Rosnący procent wydatków publicznych poza budżetem jest objawem zagrożenia. A nie zagrożeniem. Zagrożeniem jest:
(i) nasz ustrój pozbawiony kontrważenia władz,
(ii) brak społecznego przywiązania do stabilnego pieniądza oraz, ale o tym kiedy indziej
(iii) niska zdolność współczesnych państw do zarządzania zobowiązaniami długoterminowymi i warunkowymi.
Nie jest problemem, że polska definicja długu i deficytu nie odzwierciedla całości narastania zadłużenia. Jeśli potrzebujesz pełniejszy obraz to masz łatwo dostępne pełniejsze miary długu i deficytu w Eurostat.
Problem jest w tym, iż władza ustawodawcza w naszym ustroju nie stanowi przeciwwagi dla władzy wykonawczej. Budżet w Polsce nie jest mechanizmem kontroli władzy wykonawczej!
Zagrożeniem dla stabilności finansów publicznych jest nasza konstytucja, która daje nam rządoparlament. Dopóki jest w Polsce rządząca większość, dopóty każdy budżet będzie uchwalony. Partyjni podwładni z ław sejmowych nie zagłosują przeciw budżetowi swoich partyjnych zwierzchników z ław rządowych. Wszystko jedno czy rządzi PiS, PO czy jeszcze ktoś inny. Posłowie gdy dostaną takie polecenie to głosowaniem zniosą każde ustawowe ograniczenie wydatków, a dług na potrzeby konstytucji uznają głosowaniem za „nie dług”. W minionej półtora dekadzie robili to wielokrotnie.
Rząd SLD był ostatnim, który poważnie traktował ustawowe ograniczenia zadłużenia. Dryf lub jak kto woli kurs na wyższe zadłużenie sektora publicznego rozpoczął się wraz z rozbiorami OFE oraz wprowadzeniem stabilizującej reguły wydatkowej. Wprowadzenie nowej reguły wydatkowej w miejsce poprzedniej reguły pozwoliło PO przejściowo zwiększyć deficyt. Reguły, które można znieść gdy miały właśnie zadziałać przestają być regułami. Reguły wprowadzone w ich miejsce nie są już wiarygodne.
PO tłumaczyła się tym, że zastosowanie wówczas obowiązującej reguły wydatkowej wymagającej hamowania wydatków podczas kryzysu pogłębiłoby spowolnienie gospodarcze. Tak pogłębiłoby. Dlatego zanim pojawił się szok w postaci kryzysu 2008 roku należało prowadzić konserwatywną politykę finansową – odpowiednią do obowiązującej wówczas reguły ostrożnościowej.
Łamiąc obowiązującą regułę PO wybiło nas ze ścieżki na północnoeuropejski model finansów publicznych i skierowało ku południowoeuropejskiemu zarządzaniu finansami publicznymi. Gdy PO, która z racji funkcji w przestrzeni publicznej i głoszonych poglądów powinna była być kapłanem konserwatywnej polityki finansowej i stabilnego złotego złamała tabu – tabu przestało obowiązywać. Partia, która podawała się i uchodziła za liberalną zmieniała reguły by zwiększać deficyt. Trudno oczekiwać, że partie o zapatrywaniach socjalnych będą prowadzić liberalną politykę budżetową.
Jednak najgłębszym źródłem zagrożenia dla naszych finansów publicznych jest brak społecznego zakorzenienia oczekiwań co do stabilności finansów publicznych i wartości złotego. Jesteśmy narodem, który przeżył rekordową liczbę czterech hiperinflacji: 1923-24, 1940, 1944, 1989-90. Ale nie widać by te przeżycia zwiększyły nasze zapotrzebowanie na stabilną rodzimą walutę.
Półtorej dekady temu rozpoczęliśmy stopniowe odejście od „północnego” modelu finansów publicznych i przechodzimy na „południowy”. Dług publiczny zaczęto chować w Krajowym Fundusz Drogowym, subkontach w ZUS itd. Nie wywołało to ostrej reakcji politycznej Polaków. Być może dlatego, że jako społeczeństwo na dorobku nie mamy wielkich oszczędności podlegających erozji przy skoku inflacji. Być może dlatego, że nasz sektor finansowy nie ma ani wystarczającego interesu ani możliwości by lobbować za stabilnością złotego.
Od półtorej dekady północnoeuropejski model zarządzania polskimi finansami publicznymi ugruntowany podczas stabilizacji gospodarki na początku lat 1990ych i wzmocniony rozwiązaniami instytucjonalnymi typu zapisy o finansach publicznych w konstytucji czy sposób ukonstytuowania naszego banku centralnego słabnie.
Czym był ten model? Politycy w całej Europie, jak to politycy wszędzie obiecują więcej niż mogą sfinansować z podatków. Ale mamy w Europie różne tradycje radzenia sobie z nadmiernie kosztownymi obietnicami. Na południu Europy, gdy politycy nie mogą sfinansować obietnic opodatkowują obywateli ukrytym podatkiem inflacyjnym. Nikogo to nie dziwi i za bardzo nie oburza. Na północy gdy koszt obietnic zaczyna przekraczać zdolności finansowe państwa to politycy są w stanie wyegzekwować cięcia wydatków, podnoszenie podatków oraz dyscyplinę płacową.
Trudno dowodzić, że jeden model jest uniwersalnie lepszy od drugiego. Niemcy są co prawda bogatsze od Włoch, ale trudno przekonywująco dowodzić iż stabilna Deutsch Marka była podstawą niemieckiego sukcesu gospodarczego. Zarówno Niemcy jak i Włochy są majętnymi społeczeństwami. A prawdopodobnie ważniejsze od szukania przewag jednego modelu nad drugim jest zrozumienie warunków społeczno-politycznych w których lepiej działają. Dla Włochów ich model przestał działać – bo wchodząc do Euro, które jest z porządku północnoeuropejskiego nie dostosowali reszty swoich instytucji społeczno-gospodarczych jak polityki budżetowej, sposobu ustalania płac, kodeksu pracy, itp.
Choć model północnoeuropejski wydaje się być lepiej dostosowany do polskich uwarunkowań przejście na model południowy nie musi oznaczać katastrofy. Jeśli jednak chcielibyśmy spróbować przywrócić „północny” model finansów publicznych jedyną innowacją instytucjonalną, która być może zmniejszy łatwość zwiększania deficytów i długu jest przejście na wybory większościowe do parlamentu oraz przekazanie pełni władzy wykonawczej w ręce prezydenta wybieranego w wyborach powszechnych.
