I.
System władzy w Polsce, wprowadzony ustawami na początku tzw. transformacji (1989) i utrwalony w obowiązującej konstytucji zawierał się w podziale kompetencji na dwa zasadnicze poziomy – poziom centralny i poziom gminy (samorządowy).
Ponieważ władza centralna z racji przyznanych jej prerogatyw zasadniczo dominowała nad władzą gminy, ten brak równowagi zrekompensowano przyznaniem gminom władztwa nad przestrzenią (obszarem gminy) w postaci prawa miejscowego, wyrażonego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego.
To założenie co do zasady uzależniało decyzje centrali od zgody gmin na ich odzwierciedlenie w terenie. Poziom uzgodnienia umiejscowiono w województwie, gdzie przedstawiciel centrali, czyli wojewoda, negocjował realizację decyzji centralnych z przedstawicielami gmin, zgromadzonymi w sejmiku wojewódzkim. Sejmik nie posiadał poza tym żadnych uprawnień zarządczych. Można to przedstawić na następującym schemacie > rys.1
Po reformie podziału administracyjnego państwa za czasów władzy AWS wprowadzono dodatkowe szczeble samorządu terytorialnego – powiaty i województwa. Obydwa szczeble przejęły częściowo obowiązki i prerogatywy centrali, nie zostały jednak wyposażone w prawo władztwa nad przestrzenią, to prawo nadal pozostało przy gminach. Zlikwidowano za to dotychczasowy poziom uzgodnień, bowiem ani sejmik wojewódzki ani powiat nie reprezentuje interesów samorządu gminnego, wręcz odwrotnie - poprzez przyjętą ordynację wyborczą (wybory polityczne/partyjne pośrednich gremiów samorządowych) obecny system albo odzwierciedla podział polityczny w państwie i tworzy pas transmisyjny z centrali w dół, albo (w razie innego składu politycznego radnych) tworzy jednostkę w sile województwa, która konstruuje własną politykę, pozostając w sporze z centralą i tym samym osłabiając spójność państwa. W każdej sytuacji gmina zostaje osłabiona w stosunku do przypisanych konstytucją prerogatyw.
Tak to wygląda dziś z punktu widzenia gminy > rys. 2.
Jak widać, gmina ma nad sobą trzy szczeble władzy, z którymi negocjuje oddzielnie w zależności od zakresu tematycznego, dodatkowo negocjuje osobno, bez wsparcia innych gmin. Radnych powiatu i sejmiku łączą z gminą tylko występujące zależności partyjne, nie łączy w żaden sposób odpowiedzialność za stan gminy.
Ale to nie koniec osłabiania podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (por. Konstytucja RP, art.7). W kadencji po AWS, czyli w czasie rządów SLD, zmieniono ustawę o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, likwidując obowiązek objęcia prawem miejscowym (czyli Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego) obszaru całej gminy. W to miejsce wprowadzono Studium Uwarunkowań i Warunków Zagospodarowania, które pełni podobną rolę, co wcześniej MPZP, tyle, że nie jest prawem miejscowym. Wprowadzono także wzajemne zależności w planowaniu od centrali aż na sam dół, co odzwierciedla schemat > rys.3.
Jak widach z powyższego, podstawowe władztwo gminy, zabezpieczone władzą nad przestrzenią/obszarem gminy, teoretycznie pozostało w MPZP, tyle że po pierwsze nie musi on obejmować całej przestrzeni gminy, a po drugie – UWAGA – musi być zgodny ze Strategią i Studium UiWZ, a te z kolei muszą wynikać z ustaleń poczynionych na wyższych szczeblach władzy samorządowej i centralnej. Tym samym gmina może zapisać w swoich cząstkowych MPZP tylko takie decyzje, które nie są sprzeczne z ustaleniami odgórnymi, a więc jej władztwo nad przestrzenią stało się de facto fikcją.
Powyższy opis należy koniecznie uzupełnić o dodatkowy aspekt, jakim było ustawowe przyjęcie zmiany w sposobie wyboru wójta/burmistrza/prezydenta gminy (zmianę tę parlament wprowadził na osobisty wniosek Donalda Tuska). Wójt/burmistrz/prezydent nie jest już wybierany przez radnych gminy, tylko w wyborach bezpośrednich i przekazano mu jednocześnie sporo prerogatyw wcześniej przypisanych radnym.
W ten oto sposób, w latach 1997-2005, metodą „salami”, pozbawiono władzy społeczności lokalne, zgrupowane w samorządach gminnych - na rzecz struktur politycznych konstruowanych odgórnie.
----------------------------------------------------------------------------------------
Po wyborach w 2015 roku władza Zjednoczonej Prawicy (ZP), dzięki możliwości samodzielnego podejmowania decyzji, wprowadziła w szybkim tempie obiecane w programie wyborczym zmiany, takie jak 500+, obniżenie wieku emerytalnego itp. Zaostrzenie rygorów w gospodarce finansowej państwa zaowocowało bardzo dobrymi wynikami finansowymi budżetu, jednym słowem na poziomie prostych reform uzyskano pełen sukces.
Teraz należy pójść krok dalej, czyli wprowadzić zmiany systemowe, które zabezpieczą dotychczasowe osiągnięcia i jednocześnie będą zasadniczym krokiem na rzecz upodmiotowienia społeczeństwa. Niewątpliwie taką zmianą byłoby upodmiotowienie gminy, czyli przywrócenie równowagi pomiędzy centralą a podstawowa jednostką samorządu, opisaną w konstytucji.
------------------------------------------------------------------------------------------
II.
Podstawowym podziałem kraju jest podział na województwa i musi on zostać zachowany, m.in. ze względu na będące w toku regionalne programy operacyjne, czyli dofinansowanie ze strony UE. Podział ten był projektowany (za AWS) pod „landyzację” Polski, zgodnie w wytycznymi obowiązującymi w UE przed naszą akcesją, stąd powołanie rzekomego szczebla samorządu w postaci sejmiku wraz ze swoim urzędem i prerogatywami – miała to być namiastka parlamentu landu.
Szczęśliwie nie udało się do końca owej landyzacji wprowadzić i pozostał po tym twór zupełnie bezsensowny, czyli dwuwładza na poziomie województwa, z zupełnie już kuriozalnym w niektórych aspektach podziałem prerogatyw. Wprowadzenie dodatkowego szczebla, czyli powiatów, jeszcze tę sytuację zagmatwało.
W chwili obecnej nie istnieje spójny i logiczny podział praw i obowiązków pomiędzy państwo centralne i samorząd, najbardziej jaskrawym przykładem jest organizacja szkolnictwa i służby zdrowia. Czy jest wyjście z tej sytuacji, które byłoby zgodne z konstytucją i przywracało równowagę?
Zanim przejdę do opisania mojego projektu, kilka dodatkowych wyjaśnień:
Klasyfikacja Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych – w skrócie NUTS (z francuskiego: Nomenclature des Unités territoriales statistiques; angielski: Classification of Territorial Units for Statistics, nazywana także Nomenclature of Territorial Units for Statistics) jest standardem geograficznym służącym do statystycznego podziału państw członkowskich Unii Europejskiej (ich terytoriów gospodarczych) na trzy poziomy regionalne o określonych klasach liczby ludności. Została ona ustanowiona w celu zbierania, opracowania i rozpowszechniania na obszarze Unii Europejskiej porównywalnych danych dla określonych statystyk regionalnych (np. z zakresu rachunków regionalnych, demografii, rynku pracy i społeczeństwa informacyjnego).
Klasyfikacja NUTS służy również kształtowaniu regionalnych polityk krajów Unii Europejskiej i jest niezbędna do przeprowadzania analiz stopnia rozwoju społeczno-gospodarczego regionów.
Klasyfikacja NUTS została formalnie wprowadzone w Polsce 26 listopada 2005 roku, w momencie wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) z powodu przystąpienia Czech, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji do Unii Europejskiej. Niemniej, zgodnie z przyjętymi porozumieniami pomiędzy Eurostatem a Głównym Urzędem Statystycznym, klasyfikacja ta była stosowana od chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. Wprowadzona klasyfikacja odpowiadała trzem regionalnym poziomom obowiązującej w kraju Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS).
Wprowadzono wówczas 6 jednostek nie administracyjnego poziomu NUTS1 (regiony), 16 jednostek administracyjnego poziomu NUTS2 (województwa) i 45 jednostek nie-administracyjnego poziomu NUTS3 (podregiony). Oto obrazująca to mapa:
Jak widać, podział na jednostki poniżej województwa (NUTS3) jest zbliżony do wcześniejszego podziału na 49 województw. Niestety, podział ten w tzw. międzyczasie uległ rozdrobnieniu i jego obecny kształt pozostawia wiele do życzenia, niemniej jest to baza, która może posłużyć do uporządkowania spraw samorządu.
Proponowany podział władzy wygląda tak:
Województwo - 16 jednostek administracyjnych (NUTS2) , kierowanych przez wojewodów – władza centralna
Powiat - ok. 50 powiatów (NUTS3) kierowanych przez starostów – władza centralna akceptowana przez gminy (zatwierdzanie wyboru centrali lub wybór spośród przedstawionych kandydatów). Jednocześnie na poziomie powiatu funkcjonowałby sejmik powiatowy złożony z delegowanych przedstawicieli rad gmin.
Metropolia – (NUTS3) prezydent wybierany w wyborach bezpośrednich, specyficzny obszar samorządowy na prawach powiatu.
Gmina – wójt/burmistrz/prezydent wybierany przez radę, rada gminy wybierana w wyborach proporcjonalnych.
Zadania obecnych starostw (po weryfikacji) przejęłyby zamiejscowe agendy urzędu powiatowego/starostwa.
Schemat wygląda tak, jak na rysunku nr 4
Zaproponowany podział ma następujące zalety:
1. Województwo.
Likwiduje się dwuwładzę. Programy operacyjne, planowanie i strategie tudzież zarządzanie dużymi jednostkami jak szpitale, placówki kultury, szkoły wyższego stopnia, główne drogi itp. przejmuje wojewoda. Wszystko, co dotyczy województwa jest umiejscowione w jednym urzędzie wojewódzkim, wojewoda nadzoruje również wszelkie agendy i jednostki wydzielone na tym szczeblu. Centralne zarządzanie województwami przez osoby wyznaczone przez rząd pozwala na spójne plany i strategie w skali kraju oraz na wyrównywanie poziomów życia/doinwestowania, itp., tym samym odpowiedzialność państwa za zrównoważony rozwój kraju jest pełna i jasno określona.
2. Powiat.
Przywraca się znaczenie dawnym miastom wojewódzkim, co jest impulsem do podtrzymania tradycyjnej, policentrycznej struktury osadniczej. Przywraca się wywiedzioną z I RP tradycję sejmiku jako zbioru przedstawicieli delegowanych.
Starosta jest przedstawicielem wojewody, ale powinien/musi zostać zaakceptowany przez sejmik powiatowy.
Obszar nowego powiatu, zbliżony wielkością do dawnego województwa, daje możliwość racjonalnego uzgodnienia pomiędzy wyraźnie opisanymi dwoma szczeblami władzy, czyli rządem i samorządem. Spora część zadań, obecnie skupiona częściowo u marszałków, częściowo u wojewodów, a także w starostwach – zostaje przekazana do nowego powiatu.
Starosta koordynuje i przygotowuje polityki i strategie powiatowe na podstawie wytycznych z województwa, a następnie uzgadnia je z przedstawicielami gmin. Tym samym (w efekcie informacji zwrotnej) plany na poziomie województw będą uwzględniać bardziej zrównoważony rozkład środków i inwestycji. Sejmik powiatowy, wyposażony w pełnomocnictwa rad gmin, podejmuje wiążące dla gmin decyzje z uwzględnieniem ich planów i strategii.
Tak zaproponowana konstrukcja systemu podziału władzy wymusza jasny podział zadań na bazie zasady pomocniczości i przywraca podmiotowość gminom bez konieczności zmian w konstytucji i nowych negocjacji z KE. Stwarza silny impuls tworzący/wzmacniający rzeczywiste społeczeństwo obywatelskie.
CBDO
UWAGA!!
Artykuł chroniony prawem autorskim, wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie całości lub fragmentów z podaniem źródła dozwolone tylko w publikacjach niekomercyjnych.
Powyższe stwierdzenie należałoby dodatkowo uzupełnić wyliczeniem dodatkowych zobowiązań państwa, przekazywanych gminom na zasadzie nakazu, np obowiązek utrzymywania szkół na poziomie podstawowym, obowiązek dopłat do remontów dróg ponad gminnych itp., ale taka diagnostyka nie jest przedmiotem niniejszego opracowania.
