Giovanni Sartori napisał niegdyś, że demokracja zasadniczo sprowadza się do „rządów poprzez dyskusję”. Współcześnie wiele koncepcji politycznych rozwija ten punkt widzenia, m.in. w postaci demokracji deliberatywnej, demokracji dyskursywnej bądź demokracji uczestniczącej. Ich wspólnym mianownikiem jest akcentowanie w praktyce demokracji kluczowego znaczenia dyskusji i debaty publicznej, które mogą poprawić jakość zbiorowych decyzji oraz zwiększają szanse ich zaakceptowania przez obywateli.
W takiej perspektywie uczestnictwo w Obywatelskim Forum Legislacji, złożonym z przedstawicieli organizacji pozarządowych, partnerów społecznych, profesjonalnych lobbystów oraz środowiska akademickiego, stanowi dla socjologa okazję do sformułowania kilku uwag dotyczących procedur stanowienia prawa w Polsce.
OFL zajmuje się problematyką uspołecznienia procesu stanowienia prawa, dlatego też mamy ostatnio o czym dyskutować. Jesteśmy zaniepokojeni dysonansem pomiędzy oficjalnymi zapowiedziami polityków a praktyką rządzenia. Ostatni nasz dokument literalnie dotyczy jedynie zmian w Regulaminie pracy Rady Ministrów wprowadzonych 6 grudnia 2011 r. Stanowią one kolejny przejaw arbitralności i dyskrecjonalności decyzji rządu w zakresie partycypacji obywatelskiej w stanowieniu prawa.
Obawy dotyczące zmian w Regulaminie potwierdza niestety praktyka kontaktów OFL z Rządowym Centrum Legislacyjnym, którego przedstawiciele interpretują zasady przeprowadzania konsultacji publicznych jako określane oddzielnie dla każdej ustawy. W zależności od decyzji rządu konsultowane miałyby być w niektórych wypadkach zarówno założenia, jak i ustawa, w innych tylko ustawa, a w jeszcze innych – jedynie założenia do ustawy. W rezultacie podstawowe zasady państwa prawa, takie jak stabilność i pewność prawa, mogą nie mieć zastosowania w procedurach konsultacji społecznych.
We wstępie do raportu „Polska 2030”, który wyznaczał strategiczne kierunki rozwoju kraju, premier Donald Tusk (w maju 2009 roku) zwracał uwagę m.in. na nieczytelne reguły podejmowania ważnych decyzji politycznych i społecznych. Zgodnie z propozycjami raportu antidotum na takie dysfunkcje miało być sprawne państwo prawa: przejrzyste i odpowiedzialne wobec obywateli, wspierające szerokie uczestnictwo w podejmowaniu decyzji poprzez wprowadzenie procedur i instytucji, które promują efektywną i przyjazną realizację praw obywateli. Raport zwracał trafnie uwagę m.in. na nieefektywne procedury stanowienia prawa na poziomie rządowym i parlamentarnym oraz na nieprzyjazne pod tym względem reguły debaty publicznej.
W kolejnej odsłonie raportu, „Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności” (projekt z listopada 2011 roku), na liście dwudziestu pięciu kluczowych decyzji pod hasłem „Usprawnienia działań państwa” wymieniane są e-administracja, poprawa procesów stanowienia prawa oraz nowy model zaangażowania obywateli w proces sprawowania władzy, wykorzystujący metody „otwartego rządu”. Mają one bazować na komunikacji, partycypacji i współpracy obywateli z rządem dzięki narzędziom komunikacji elektronicznej.
Jak takie oficjalne dokumenty mają się do rzeczywistości? Praktycznej odpowiedzi dostarczają kolejne zderzenia rządzących z ową rzeczywistością. Wśród najbardziej ostatnio dyskutowanych przykładów można wskazać chaos towarzyszący reformie refundacji leków, ustawowe ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, plany objęcia sześciolatków obowiązkiem szkolnym, powiększanie zakresu uprawnień służb specjalnych czy „banalne” zmiany rozkładu jazdy kolei stające się – na równi z budową autostrad – przedmiotem ogólnonarodowych dyskusji.
Jak zwykle istnieje wiele możliwości interpretowania podobnych problemów. Po pierwsze, ujawniają one (zgodnie z zasadą „mądry Polak po szkodzie”) słabość koordynacji polityk publicznych w skali państwa, w czym niebagatelny udział ma także sposób traktowania uczestnictwa obywateli w procesie stanowienia prawa. Po drugie, wyraźne jest występowanie w tym zakresie sprzecznych tendencji w elitach władzy. Ich spektakularnym przejawem jest chociażby zorganizowanie w Kancelarii Prezydenta konferencji prezentującej „Mapę drogową otwartego rządu w Polsce”, zapowiadającą radykalne zwiększenie udziału obywateli w procesach decyzyjnych, a z drugiej strony ustawowe ograniczenia dostępu do informacji publicznej, który to dostęp jest fundamentem udziału obywateli w procesie stanowienia prawa.
Po trzecie, owe sprzeczności ujawniają niebezpieczną asymetrię wpływów w samym rządzie. Zdają się one wskazywać na wzrost znaczenia tendencji technokratycznych, niechętnych udziałowi obywateli w rządzeniu. Taką interpretację sugeruje również listopadowe exposé premiera Tuska, w którym zabrakło jakichkolwiek odniesień do implementacji tez programu „Polska 2030”, przedstawianego jako dokument Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Lider Platformy Obywatelskiej w ogóle nie używał terminów takich jak „dialog społeczny” czy „społeczeństwo obywatelskie”.
Procedury stanowienia prawa, jeden z najważniejszych obszarów testowania obecności „rządów poprzez dyskusję”, uważane są za wyróżnik współczesnej demokracji. Kolejne zmiany procedur powodują rosnący niepokój o kierunek zmian i ich ostateczne efekty.
* Krzysztof Jasiecki, socjolog gospodarki i polityki, profesor w Instytucie Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk, członek OFL. Ostatnio opublikował pracę „Grupy interesu i lobbing. Polskie doświadczenia w unijnym kontekście” (2011).
** Tekst ukazał się w Kulturze Liberalnej z 17 stycznia 2012 r. (nr 158) w ramach Tematu Tygodnia Jak wyeliminować polskich obywateli z procesu stanowienia prawa?. Więcej tekstów: Anny Mazgal i Szymona Osowskiego - CZYTAJ TUTAJ
Inne tematy w dziale Polityka
