KIESZKOWSKA-KNAPIK: Złe prawo włazi wszędzie

Każdy z nas, podejmując się jakiegoś zadania, ocenia jego celowość, szanse powodzenia, ale także własne ograniczenia i zakres niezbędnej konsultacji z ludźmi bardziej doświadczonymi od nas. Wydawałoby się zatem oczywistym, że podobną operację, odpowiednio bardziej skomplikowaną i kompleksową, wykonuje legislator przygotowując projekty ustaw i innych aktów prawnych o znacznie większej skali rażenia niż decyzje pojedynczego człowieka czy grupy ludzi. Tymczasem, o zgrozo, takiej rzetelnej oceny prawie nigdy nie ma.

Przyczyn jest wiele. Jedna z nich to zapewne specyficzny fenomen ukąszenia Heglowskiego, którego doznaje duża cześć osób sprawujących funkcje władcze. Nabierają oni niczym nieuzasadnionego przekonania posiadania demiurgicznych właściwości, pełni wiedzy i rozeznania. Demokratyczny mandat bywa rozumiany jako akceptacja wyborców do kształtowania rzeczywistości według własnych przekonań wybranego w oderwaniu np. od Konstytucji – czyli zapisu naszej umowy społecznej. Wielki zawód sprawiają na tym polu dawni opozycjoniści, którzy przeszedłszy na drugą stronę mocy uważają się za „naszą władzę”, której nie trzeba kontrolować, bo przecież już nie jest komunistyczna. Tak jakby opisane przez filozofów zagrożenia wynikające z procesów politycznych w ogóle nas nie dotyczyły. Machiavelli się zdezaktualizował.

Może z tego wynika druga ważna przyczyna systemowego braku rzetelnej oceny skutków tworzonego prawa. W nowej Polsce nigdy nie uregulowano wydawałoby się najważniejszej rzeczy – prawnych, egzekwowalnych zasad partycypacji obywatelskiej, w tym konsultacji społecznych. Nasze prawo jest więc kolosem stojącym na glinianych nogach, do władzy nie dociera bowiem rzeka wiedzy, ekspertyz i uwag strony społecznej, która zwykle wie więcej o regulowanej sferze życia niż kilka osób w danym ministerstwie. Interesy konsultujących mogą być sprzeczne, ale nie poznawszy ich władza nawet nie wie, jakie węzły gordyjskie przecina, a jakie sama tworzy. Nawet powołana przy Premierze Rada Legislacyjna, złożona z tuzów prawa, nudzi się śmiertelnie, mimo że zgodnie z Regulaminem Pracy Rady Ministrów każda doniosła społecznie ustawa powinna przejść przez ten przedsąd konstytucjonalności. Nie muszę dodawać, ze żadna z ostatnio wdrożonych istotnych ustaw nie była opiniowana przez tę Radę.

Tak było przed dojściem do władzy obecnej formacji politycznej, ale i pod jej rządami. Rzekoma „lekcja”, jaka płynie dla rządzących ze sprawy ustawy refundacyjnej, ACTA czy reformy emerytur, była zupełnie zbędna, a sypanie głów popiołem jest nieco fałszywe. Rządzący od lat są świadomi, że system konsultacji społecznych nie działa, bo brakuje dobrych procedur, co więcej często władza świadomie utrzymuje ten stan rzeczy sama i z niego korzysta. Wszystkie deklaracje z Raportu Polska 2030, potwierdzającego potrzebę odbudowy kapitału społecznego, ograniczenie inflacji prawa etc. zostały odłożone ad ACTA.

Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji Batorego, którego jestem członkiem, już w 2009 roku wystąpiło do Premiera z listem podsumowującym wady systemu stanowienia prawa. Wskazaliśmy, że nie wiadomo nic:

(i) na jakiej podstawie prawnej powstające prawo jest konsultowane – podstawy prawne konsultacji są nadal rozproszone, fragmentaryczne i niespójne, przewidziane w różnych aktach (w ustawie o działach administracji rządowych, ustawie o Radzie Ministrów, pośrednio w ustawie o działalności lobbingowej, Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów o Zasadach Techniki Prawodawczej, Uchwale Rady Ministrów o Regulaminie Pracy Rady Ministrów);

(ii) nie wiadomo, kto jest konsultowany. Regulamin Pracy Rady Ministrów ogranicza listę podmiotów ustawowo uprawnionych do konsultacji do podmiotów uprawnionych do takiego działania na podstawie „odrębnych przepisów” (ustawę o związkach zawodowych, ustawę o organizacji pracodawców, ustawę o Komisji Trójstronnej, ustawę o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego). Władza może, ale nie musi zaprosić do konsultacji nikogo innego. Nie wiadomo, jaka jest rola art. 7 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa i co się dzieje ze stanowiskami ludzi wypowiedzianymi w trybie tej ustawy, gdzie rzekomo „każdy” może się wypowiedzieć o jakimś projekcie, tylko co z tego?

(iii) nie wiadomo, co jest konsultowane – założenia, „test regulacyjny”, tekst samej ustawy? Rząd zmienia zapisy i interpretacje Regulaminu własnej pracy, który jest chyba najmniej czytelnym dokumentem, jaki można sobie wyobrazić, do tego nie ma nawet wersji jednolitej na internetowych stronach rządowych. Rząd raz twierdził, ze będzie konsultował założenia, a tekstu ustawy już nie. Teraz, gdy założenia ma zastąpić „test regulacyjny” okazuje się, ze konsultowany będzie także sam tekst ustawy. Nie mówiąc już o tym, ze żadna ważna ustawa nie miała założeń! Większość robiona jest w trybie pilnym, który stał się trybem podstawowym.

(iv) nie wiadomo, jak konsultować – każde ministerstwo w innych formacie i trybie wrzuca do Biuletynu Informacji Publicznej swoje projekty. Rząd pracuje na trzema odrębnymi e-platformami konsultacji, RCLową, Ministerstwa Gospodarki i MWSIA (Biuletynu Informacji Publicznej), nadal nie ma żadnego interaktywnego systemu opiniowania tworzonego prawa czy chociaż źródła wiedzy o pochodzeniu i autorstwie proponowanych zmian.

Tej słabości nie wyłapuje Sejm, który stał się praktycznie maszynką do głosowania. Nikt nie jest zainteresowany lekturą przedstawionych przez stronę społeczną analiz i porównania ich z własnymi analizami Rządu (takich bardzo często po prostu nie ma). Np. co do ustawy refundacyjnej było ponad 10 opinii o niezgodności z Konstytucją w wielu aspektach, w tym zwłaszcza w kwestii prawa pacjentów do leczenia. Ocena Skutków Regulacji ustawy o działalności leczniczej uspokajała, że „ustawa ta nie ma żadnego wpływu na zdrowie publiczne, bo reguluje jedynie system ochrony zdrowia”. Co jeszcze dziwniejsze tych dwóch ustaw z tzw. pakietu zdrowotnego nie łączy żadna wspólna aksjologia. Refundacyjna usztywnia i zakazuje wszystkiego uniemożliwiając nawet obniżenie pacjentowi dopłaty do drogiego leku. Ustawy o działalności leczniczej przekształcą hospicja w przedsiębiorstwa. Gdzie tu jest jakaś proporcjonalność – jak by nie było konstytucyjny wymóg wobec każdej regulacji prawnej? Decydując o podpisaniu ACTA, Rząd chyba w ogóle nie wiedział, jakie wartości chce chronić, a jakie poświęcić i dlaczego.

Ale my – czyli strona społeczna – również musimy uderzyć się w piersi. Potrzebna jest większa determinacja w wyłapywaniu i dezawuowaniu tych wszystkich intelektualnie kompromitujących rozwiązań prawnych. Musimy udowadniać nie tylko, że coś nam się nie podoba, ale że wiemy dlaczego i jak. Musimy czytać te wszystkie niemądre Oceny Skutków Regulacji, zadawać trudne pytania i żądać wskazania podstaw rządowych propozycji. Nie mamy po temu dobrej prawnej podstawy, ale musimy to robić we własnym interesie. Złe prawo włazi wszędzie – w szczeliny pękających autostrad, na porodówki, gdzie rodzące nie mają znieczulenia i do aptek, do Facebooka, którego może dotyczyć ACTA, do niefunkcjonujących żłóbków i zamykanych ośrodków adopcyjnych.

*Paulina Kieszkowska-Knapik, adwokat, Baker McKenzie, Fundacja Lege Pharmaciae.