Tylko demokratyzacja państw Partnerstwa Wschodniego umożliwi ich integrację z Unią Europejską. Pogląd ten nie jest jednak podzielany przez większość elit rządzących w państwach partnerskich. Czy Unia Europejska znajdzie sposób, by promować taką wizję zmiany w państwach Europy Wschodniej w sytuacji, gdy inne modele rozwoju ukazują możliwość modernizacji gospodarczej bez demokratyzacji?
Jakie są obecnie perspektywy dla Partnerstwa Wschodniego? Co Unia Europejska jako całość, a szczególnie prezydencje Węgier i Polski mogą uczynić dla zdynamizowania czy wręcz ratowania Partnerstwa w 2011 roku, w sytuacji ostrego kryzysu w stosunkach UE-Białoruś, pata politycznego w Mołdawii i wzrostu tendencji autorytarnych na Ukrainie? Takie pytania coraz częściej są zadawane przez polityków i ekspertów zarówno w Polsce, jak i wielu innych krajach po prawie dwóch latach istnienia Partnerstwa Wschodniego.
Gorzej niż dwa lata temu
Przez ostatnie dwa lata w trzech krajach objętych Partnerstwem Wschodnim, które należy uznać za państwa autorytarne (Białoruś, Azerbejdżan i Armenia), nie doszło do żadnych pozytywnych zmian. Można nawet mówić o pogarszającej się sytuacji. Najlepszym tego przykładem jest brutalna rozprawa z opozycją na Białorusi po wyborach prezydenckich, które odbyły się w grudniu 2010 roku. W Azerbejdżanie prezydent Ilham Alijew zapewnił sobie w marcu 2009 roku dożywotnie pozostanie na tym stanowisku w wyniku referendum, które zniosło limit dwóch kadencji prezydenckich. Nieco lepiej przedstawia się sytuacja w Armenii, choć także tam opozycja jest zepchnięta na margines. We wszystkich tych krajach nie ma mowy o wolnych wyborach, nękane są media niezależne od władz i organizacje pozarządowe.
Niepokojące zjawiska mają miejsce także w Gruzji i na Ukrainie – krajach, które można określić jako demokratyczne. W Gruzji mimo zapewnień władz o „nowej fali demokracji”, zapowiedzianej w 2008 roku pod wpływem presji z Zachodu, nie ma widocznej poprawy sytuacji. Opozycja odgrywa tam marginalną rolę, a większość mediów elektronicznych jest kontrolowana przez rząd. Do tego doszły zmiany w konstytucji polegające na wzmocnieniu premiera kosztem prerogatyw prezydenta. Sama w sobie zmiana systemu politycznego z prezydencko-parlamentarnego na parlamentarno-prezydencki jest rzecz jasna dopuszczalna, ale wiele wskazuje na to, że została przeprowadzona ze względu na kończącą się w 2013 roku drugą kadencję prezydenta Micheila Saakaszwilego. Oznacza to, że celem nie było poprawienie systemu politycznego, lecz zapewnienie dalszej władzy obecnemu prezydentowi, który prawdopodobnie zajmie stanowisko premiera. Na Ukrainie, najlepiej ugruntowanej demokracji w krajach Partnerstwa, działania nowego prezydenta Wiktora Janukowycza budzą coraz więcej zastrzeżeń. Różnymi metodami dochodzi do koncentracji władzy w rękach prezydenta. Zdaniem wielu obserwatorów zarówno ukraińskich, jak i zagranicznych, nowe władze ograniczają swobodę mediów.
Obecnie we wszystkich tych krajach rządzący są skoncentrowani na zachowaniu władzy, stosując metody daleko odbiegające od standardów demokratycznych. Takie zachowanie nie jest zaskakujące w przypadku krajów autorytarnych (Białoruś, Azerbejdżan, Armenia), ale niestety jest widoczne także w krajach demokratycznych – na Ukrainie i w Gruzji. Na tym tle wyróżnia się Mołdawia, w której doszło do demokratycznych przemian w wyniku wyborów parlamentarnych latem 2009 roku. Ale mimo ponownych wyborów parlamentarnych w listopadzie 2010 roku i zwycięstwa proeuropejskiej koalicji sytuacja jest wciąż niestabilna, nowy rząd bowiem nie ma wystarczającej większości w parlamencie, aby wybrać prezydenta. Nie wiadomo, czy będzie w stanie sprawnie rządzić i wprowadzać niezbędne reformy.
Nie można obarczać Partnerstwa winą za pogarszającą się sytuację w większości krajów Europy Wschodniej. To one przecież są odpowiedzialne za swoją przyszłość. Ale taki a nie inny rozwój sytuacji pokazuje, jak bardzo ograniczony wpływ na te kraje ma obecnie Unia.
Dobra marka
Nowej polityki unijnej wobec krajów Europy Wschodniej nie należy traktować ani jako kolejnego technicznego programu, ani jako próby stworzenia na wschód od Unii Europejskiej związku państw. Partnerstwo jest propozycją częściowej integracji poszczególnych krajów Europy Wschodniej z Unią, zwłaszcza w sferze gospodarczej. Krytycy powiedzą, że zanim powstało Partnerstwo, niektóre kraje, głównie Ukraina, dostały już taką możliwość (umowa stowarzyszeniowa z pogłębioną strefą wolnego handlu, członkostwo we Wspólnocie Energetycznej, obietnica ruchu bezwizowego). Partnerstwo Wschodnie jest jednak oficjalnym szyldem, rodzajem dobrej marki, i to stanowi jego dodatkową wartość.
Przy wszystkich działaniach skierowanych do sześciu krajów Partnerstwa należy pamiętać o zachowaniu jak największego zróżnicowania w ich traktowaniu. Każdy z krajów partnerskich odpowiada wyłącznie za siebie w relacjach z Unią Europejską. Dlatego stosunki bilateralne powinny pozostać kluczowe. Współpraca multilateralna jest ważna, ale jako uzupełnienie relacji dwustronnych. Należy nagradzać tych, którzy chcą rzeczywiście współpracować. Dobrą rzeczą jest rywalizacja między krajami partnerskimi o miano lidera w relacjach z Unią. Sukces jednego z krajów powinien stać się atrakcyjnym przykładem dla innych.
Kłopot z gotowością
Z wyjątkiem Mołdawii, rządzący w krajach partnerskich przejawiają jednak małą gotowość do rzeczywistego współdziałania z Unią Europejską w sprawie demokratyzacji i reform zmierzających do ustanowienia państwa prawa. Rządzący Azerbejdżanem i Białorusią jednoznacznie odrzucają takie działania Brukseli, widząc w nich zagrożenie dla swojej egzystencji. Uznają takie postępowanie za niedopuszczalne mieszanie się w ich sprawy wewnętrzne. Inni, na przykład w Armenii, gotowi są do rozmów z Unią na ten temat, ale w rzeczywistości nie chcą zmienić istniejącej sytuacji. Wszyscy w mniejszym lub większym stopniu chcą współpracy gospodarczej, ale często tylko w wybranych obszarach, w których widoczne są natychmiastowe korzyści. Zainteresowani są także udziałem Unii w modernizacji ich krajów, ale rozumianej często jako unowocześnienie technologiczne, między innymi inwestycje infrastrukturalne przy finansowej pomocy Unii Europejskiej, a nie jako program reform prowadzących do liberalnej demokracji.
Pokusa szybkiego sukcesu
Paradoksem Partnerstwa jest to, że musi być projektem długofalowym, zmiany w krajach Europy Wschodniej nie nastąpią bowiem w ciągu kilku miesięcy. Zarazem musi prowadzić do osiągnięcia konkretnych rezultatów w krótkim czasie, w najbliższym roku, inaczej przyczyni się do pogłębienia frustracji po obu stronach. Stąd pokusa tworzenia jakiegoś „nowego etapu”, „odświeżenia” Partnerstwa. Jej wypełnienie groziłoby popadnięciem w tę samą logikę co w przypadku relacji Unii z Rosją, czyli ogłaszania nowych pomysłów, które są przedstawiane jako sukcesy, a w rzeczywistości niczego nie zmieniają. Taki rozwój sytuacji na pewno nie byłby dobry dla relacji Unii z krajami Partnerstwa. Więcej, byłby to kardynalny błąd.
Lepszym scenariuszem jest wypełnianie tego, co już leży na stole. Potrzeba tylko sporej determinacji i po jednej, i po drugiej stronie. Ogromnym sukcesem było przyznanie Ukrainie (2010 rok), a następnie Mołdawii (2011 rok) planu działania w sprawie ruchu bezwizowego. Wreszcie mogą się rozpocząć prawdziwe negocjacje w sprawie zniesienia wiz. Ale proces ten nie będzie łatwy, na pewno trudniejszy niż w przypadku krajów Bałkanów Zachodnich, którym dochodzenie do ruchu bezwizowego zajęło rok lub dwa lata. W przypadku Ukrainy i Mołdawii potrwa to dłużej. Nie ma więc mowy o spektakularnym sukcesie w 2011 roku. Umowa stowarzyszeniowa może być gotowa do podpisania w czasie naszej prezydencji. Prawdopodobnie jednak nie z Ukrainą, a tylko z Mołdawią, negocjacje umowy o pogłębionej strefie wolnego handlu UE-Ukraina idą bowiem jak po grudzie.
Sukces nie za wszelką cenę
Najważniejszą kwestią jest demokratyzacja krajów partnerskich. Bez tworzenia zrębów demokracji (Azerbejdżan, Białoruś, Armenia) lub jej umacniania (Ukraina, Mołdawia, Gruzja) niemożliwa będzie nawet częściowa ich integracja z Unią Europejską. To ogromny problem dla elit rządzących w krajach partnerskich, często niechętnych lub nawet wrogich demokratyzacji.
Kłopoty z demokracją istnieją nie tylko na poziomie centralnym – państwa jako całości, ale także na poziomie lokalnym. Potrzebna jest samorządność społeczności lokalnych, decentralizacja kraju. Wyzwanie to jest trudne z co najmniej dwóch przyczyn: po pierwsze, z powodu trwania starego systemu będącego wciąż w znacznym stopniu dziedzictwem czasów sowieckich oraz, po drugie, z powodu obaw przed dążeniami separatystycznymi. W przypadku większości krajów partnerskich jest to realne zagrożenie, ale zarazem wygodne wytłumaczenie dla braku zgody na większą samorządność lokalną, która ograniczałaby samowolę władz centralnych. Demokratyzacja kraju na poziomie centralnym, ale także na poziomie lokalnym, jest kluczową sprawą dla społeczeństwa obywatelskiego – słabego, ale jednak istniejącego w sześciu krajach partnerskich.
Unia Europejska zdaje sobie sprawę z tego, że demokratyzacja jest kluczową kwestią, ale zarazem obawia się, że nadmierne naciskanie na demokratyzację może być kontrproduktywne i zniechęcić co najmniej niektóre kraje partnerskie do współdziałania. Taką sytuację można określić mianem paragrafu 22 – z jednej strony do integracji potrzebna jest demokratyzacja, ale z drugiej strony nie należy mówić o demokratyzacji, bo to uniemożliwi integrację. Unia stoi wobec konieczności rozwiązania poważnego dylematu politycznego: czy starać się za wszelką cenę prowadzić dalszą integrację krajów partnerskich w przypadku braku demokratyzacji lub nawet cofaniu się na tej drodze, czy też ograniczyć lub zaniechać takich wysiłków do czasu pojawienia się rzeczywistych oznak demokratycznych przemian.
Bliższa współpraca i częściowa integracja państw partnerskich z Unią może dojść do skutku jedynie przy zaangażowaniu społeczeństw tych krajów. Trzeba bowiem pamiętać, że z Unią Europejską powinny integrować się społeczeństwa, a nie tylko rządy. Relacji ze społeczeństwem nie można traktować jako dodatkowego elementu stosunków z krajami partnerskimi. Dlatego ogromne znaczenie będzie miało znalezienie właściwego miejsca w Partnerstwie dla przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego z krajów Europy Wschodniej. Będzie to trudne między innymi z powodu niechęci części (większości?) elit krajów partnerskich, aby społeczeństwo obywatelskie było zaangażowane w relacje ich krajów z Unią Europejską. Nie może ona jednak zapominać o konieczności jak najefektywniejszego dialogu z opozycją polityczną w tych krajach.
Problem z dwoma Partnerstwami
Kolejnym wyzwaniem są relacje Partnerstwa Wschodniego z Partnerstwem dla Modernizacji skierowanym do Rosji. Jest między nimi zasadnicza różnica. W Partnerstwie Wschodnim modernizacja jest pojmowana jako unowocześnianie państwa i gospodarki, do czego niezbędna jest demokratyzacja, natomiast w Partnerstwie adresowanym do Rosji modernizacja oznacza przede wszystkim przepływ technologii i know-how z krajów Unii do Rosji bez konieczności demokratyzacji.
Istnieje niebezpieczeństwo, że Partnerstwo Wschodnie pójdzie w stronę Partnerstwa dla Modernizacji. Można założyć, że niektórzy rządzący, na przykład prezydenci Ilham Alijew i Aleksander Łukaszenka, byliby zadowoleni z takiego obrotu sytuacji.
Sprawa Partnerstwa Wschodniego musi być także postrzegana w szerszym, globalnym kontekście rywalizacji świata demokratycznego ze współczesnym autorytaryzmem. Kraje Partnerstwa wciąż poszukują modelu rozwoju. Niekoniecznie muszą zdecydować się na model, który proponuje Unia Europejska. Można bowiem istnieć, a nawet modernizować się bez demokracji.
Plan dla dwóch prezydencji
Zarówno Węgrzy, jak i Polacy powinni otwarcie mówić o konieczności demokratyzacji w krajach partnerskich. Choć wiarogodność węgierskiego głosu w tej sprawie, przy obecnym rządzie Viktora Orbána, jest mocno ograniczona.
Na pewno warto wspierać Ukraińców i Mołdawian w negocjacjach w sprawie zniesienia wiz i przekonywać unijnych partnerów, że to polityka wobec społeczeństw krajów Europy Wschodniej, a nie wobec rządzących. Obie prezydencje powinny również dążyć do zakończenia negocjacji umów stowarzyszeniowych z Mołdawią i Ukrainą, ale pod warunkiem zachowania standardów demokratycznych przez te kraje. Trzeba także jak najlepiej przygotować majowy szczyt Partnerstwa Wschodniego w Budapeszcie. Może z tym być spory kłopot, doświadczenie pierwszego szczytu w Pradze bowiem uczy, że wielu przywódców państw członkowskich Unii nie ma ochoty w nim uczestniczyć. Dla części liderów państw unijnych wymówką może stać się zachowanie węgierskiego rządu w ostatnich miesiącach. Tym większa odpowiedzialność spada na Polskę, która została przez Węgrów poproszona o pomoc w zorganizowaniu szczytu. Polska powinna też zadbać o to, aby w nowym budżecie Unii po 2013 roku znalazła się odpowiednia „kieszeń” dla krajów Partnerstwa Wschodniego. Nie chodzi o konkretne liczby, bo na to podczas polskiej prezydencji jeszcze za wcześnie, ale o zasady, o wagę tej pozycji w unijnym budżecie. Zarówno po węgierskiej, jak i polskiej prezydencji nie należy oczekiwać cudów, ale i Budapeszt, i Warszawa powinny zrobić, co tylko w ich mocy, aby ruszyć do przodu sprawę częściowej integracji krajów Europy Wschodniej z Unią Europejską.
Coraz bardziej widoczne jest poczucie zmęczenia po obu stronach, zarówno w Unii, jak i w krajach Partnerstwa. Trzeba pamiętać, że czas oczekiwania na konkretne efekty jest ograniczony. Przynajmniej w jednym kraju partnerskim potrzebny jest sukces, który byłby dobrym przykładem dla innych. Aby ten scenariusz stał się rzeczywistością, konieczne jest poważne podejście z obu stron. Unia Europejska powinna zrezygnować z patrzenia na relacje z Europą Wschodnią jako jedynie „długoterminową perspektywę” i proponować konkretne rozwiązania, na przykład sprawę ruchu bezwizowego jako osiągalną w niedalekiej przyszłości. Z kolei partnerzy muszą przeprowadzać rzeczywiste reformy, a nie ograniczać się do imitowania zmian.
Grzegorz Gromadzki jest niezależnym ekspertem. Pracował w Fundacji im. Stefana Batorego, Ośrodku Studiów Wschodnich i „Gazecie Wyborczej”.
Artykuł ukazał się w dwumiesięczniku „Nowa Europa Wschodnia” 2/2011 w dodatku „Polska – partner Wschodu”.
