Nie tylko Polacy, lecz także Szwedzi czują się odpowiedzialni za Partnerstwo Wschodnie i za rozwój wschodniego sąsiedztwa Unii. Mimo że, co oczywiste, interesy geopolityczne Sztokholmu związane są bardziej z basenem Morza Bałtyckiego niż z Armenią czy Gruzją.
Z punktu widzenia Sztokholmu, wspólną polsko-szwedzką inicjatywę Partnerstwa Wschodniego można uznać za jedną z niewielu udanych prób wypromowania i wdrożenia przez Szwecję ważnej inicjatywy politycznej Unii Europejskiej. Należy jednak przyznać, że to nie Partnerstwo Wschodnie, a Strategia Bałtycka była najważniejszym punktem szwedzkiej prezydencji w kwestiach dotyczących polityki zagranicznej.
Partnerstwo Wschodnie było częścią programu trio prezydencji Francji, Republiki Czeskiej oraz Szwecji opublikowanego w czerwcu 2008 roku. Następnie, w programie roboczym szwedzkiej prezydencji, Europejska Polityka Sąsiedztwa oraz Partnerstwo Wschodnie zostały wymienione jako priorytety w rozdziale poświęconym Radzie do spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GAERC). Stwierdzono tam, że celem Partnerstwa jest promowanie integracji państw Europy Wschodniej z Unią w obszarach takich jak handel i migracje. Szwecja w czasie prezydencji zobowiązała się dołożyć starań, by „Partnerstwo Wschodnie nabrało rozmachu i zostało skonsolidowane poprzez, między innymi, nową współpracę wielostronną, negocjacje w sprawie porozumień o stowarzyszeniu i wolnym handlu oraz kroki służące ułatwieniu mobilności osób”.
Współpraca i ekologia
Osiągnięcia prezydencji szwedzkiej zawarto w przygotowanej przez rząd ocenie przewodnictwa oraz w rocznym sprawozdaniu z działań w Unii Europejskiej.
Do ważnych osiągnięć zaliczono w pierwszym rzędzie przygotowanie mandatu do negocjacji nowych umów z Armenią, Azerbejdżanem i Gruzją, a także postęp w negocjacjach z Ukrainą na temat umowy stowarzyszeniowej oraz pogłębionej i kompleksowej Strefy Wolnego Handlu. Prezydencja uznała też za sukces ustanowienie struktur służących wielostronnej współpracy między innymi w obszarach kontroli granicznej oraz cywilnych służb ratowniczych, jak również kontynuację negocjacji dotyczących ułatwień wizowych. Jednak najbardziej konkretną i chyba najbardziej rozpoznawalną inicjatywą szwedzkiej prezydencji było Partnerstwo Unii Europejskiej na rzecz efektywności energetycznej i ochrony środowiska w Europie Wschodniej (Eastern Europe Energy Efficiency and Environment Partnership – EP5), którego celem jest ułatwienie realizacji głównych inwestycji w sferach efektywności wykorzystania energii i ochrony środowiska. Służyć temu ma współpraca pomiędzy donorami a instytucjami finansowymi, w której ułatwienie zaangażowała się prezydencja.
W czasie szwedzkiego przewodnictwa doszło do ważnych spotkań inicjujących wielostronny wymiar współpracy. Odbyło się pierwsze spotkanie ministrów spraw zagranicznych w ramach Partnerstwa Wschodniego. Szwecja, wespół z Komisją Europejską oraz Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, była też gospodarzem pierwszej konferencji Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego. Komitet do spraw Zagranicznych Parlamentu Szwecji był natomiast organizatorem spotkania delegacji parlamentów państw członkowskich Unii oraz partnerów wschodnich, podczas którego omówiono rolę parlamentów w poszczególnych krajach.
Rząd i opozycja na tak
W sprawie Partnerstwa Wschodniego od samego początku panował konsensus pomiędzy głównymi szwedzkimi partiami politycznymi. Polegał on na uznaniu celowości tworzenia i wzmacniania więzów z byłymi republikami sowieckimi oraz konieczności oparcia tego procesu na wartościach demokratycznych, prawach człowieka i dobrym rządzeniu. Podczas debaty parlamentarnej w lutym 2010 roku konserwatywny minister spraw zagranicznych Carl Bildt obiecał, że rząd przyczyni się do dalszego rozwoju Partnerstwa w celu promowania reform oraz integracji z Unią państw sąsiedzkich na Wschodzie. Do priorytetów w tym zakresie zaliczył finansowanie reform w krajach partnerskich, uproszczone regulacje dotyczące podróży do Unii Europejskiej i w jej granicach, jak również możliwości pracy w państwach Unii, liberalizację handlu oraz zwiększoną rolę społeczeństwa obywatelskiego.
Polityka rządu wobec partnerów wschodnich cieszyła się poparciem głównej siły opozycyjnej – szwedzkiej Partii Socjaldemokratycznej. Różnice zdań dotyczyły niuansów takich jak zakres i tempo docelowego zniesienia opłat wizowych.
Najważniejsze szwedzkie siły polityczne widzą w Partnerstwie szansę na przyspieszenie tempa reform u wschodnich sąsiadów. Jednocześnie zarówno rząd, jak i opozycja są świadomi szczególnej odpowiedzialności za powodzenie projektu, ciążącej na Szwedach – oraz na Polakach – jako jego inicjatorach.
Obecnie wewnątrzszwedzki konsensus co do Partnerstwa obejmuje zarówno samą jego ideę, jak i sposoby jej wdrażania. Na razie nie należy więc oczekiwać od Sztokholmu inicjatyw zmierzających do zmian w tych kwestiach. Jednak w dalszej przyszłości, jeśli projekt się nie rozwinie lub jeśli państwa partnerskie zaczną się cofać na drodze reform, zarówno Szwecja, jak i Polska winny podjąć próbę wskrzeszenia idei założycielskich Partnerstwa za pomocą nowych środków.
Wzmocnić Partnerstwo
Jakakolwiek strategia zbliżającej się prezydencji powinna uwzględniać z jednej strony rewolucyjne wydarzenia w państwach Afryki Północnej, z drugiej zaś – syndrom znużenia rozszerzeniem Unii Europejskiej w jej państwach członkowskich.
Jeżeli polski rząd jest zadowolony z tempa i kierunków reform, postępów negocjacji nad umowami stowarzyszeniowymi oraz zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w państwach partnerskich, to może nadal wspierać podejście ewolucyjne.
Istnieją jednak powody ku temu, by podjąć bardziej ofensywne kroki dla zapewnienia, że Bruksela nie straci zainteresowania kwestią wschodnią z powodu przewrotów na Południu. Nawet jeśli Partnerstwo Wschodnie nie jest powiązane z rozszerzeniem Unii oraz mimo że dalsze rozszerzenie w najbliższym czasie jest mało prawdopodobne, to w interesie Polski, Szwecji oraz Unii Europejskiej leży pogłębianie integracji ze wschodnimi państwami partnerskimi. Uwzględniając nową strukturę instytucjonalną wprowadzoną przez traktat lizboński, polska prezydencja mogłaby rozważyć następujące kwestie.
Po pierwsze, Unia Europejska powinna uznać, że zarówno Południe, jak i Wschód należą do jej priorytetów. Przy takim podejściu zwiększone zaangażowanie w Afryce Północnej nie powinno spowodować przepływu sił eksperckich oraz zasobów finansowych z projektów realizowanych na Wschodzie do państw regionu śródziemnomorskiego. Należy sobie uzmysłowić to, że sytuacja w Europie Wschodniej stwarza wprawdzie pozory stabilności, jednak kraje partnerskie mają „potencjał niestabilności” i mogą generować w przyszłości różne zagrożenia. Jest to silny argument przemawiający za kontynuacją działań na rzecz przybliżenia wschodnich sąsiadów do Unii oraz promowania bezpieczeństwa, stabilności oraz dobrego rządzenia.
Po drugie, Partnerstwo Wschodnie może stanąć przed koniecznością lepszego zdefiniowania celów i zreformowania własnego instrumentarium. Podstawowe założenia nie ulegną zmianie, ale być może większy nacisk powinno się położyć na negocjacje umów stowarzyszeniowych oraz pogłębionych i kompleksowych stref wolnego handlu. Oczywiście, chęć wskazania priorytetów operacyjnych będzie oznaczać konieczność dyskusji oraz gotowość do poświęcenia jednych celów na rzecz innych.
Po trzecie, zadaniem polskiej prezydencji będzie odnowienie i wzmocnienie wsparcia politycznego dla Partnerstwa Wschodniego, tak aby nie straciło ono dynamizmu.
Po czwarte, prezydencja powinna unikać forsowania konkretnych inicjatyw politycznych lub wywierania zbyt silnego nacisku w kwestiach ocierających się o polski interes narodowy, takich jak na przykład liberalizacja reżimu wizowego z Ukrainą. Należy bowiem przestrzegać zasady bezstronności prezydencji, a jeśli już ją naruszać – to w sposób delikatny i niezwracający uwagi.
Wybrać optymizm
Warto też podkreślić, że Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, które może wydać się przedsięwzięciem na krótką metę nieefektywnym, najprawdopodobniej dowiedzie swojej nieocenionej roli w dłuższej perspektywie. Zauważmy, że wydarzenia rozgrywające się w Afryce Północnej znakomicie ilustrują fiasko odgórnie narzucanych rozwiązań technokratycznych. Podejście oddolne, zastosowane w przypadku Forum, stwarza szanse uniknięcia takiej porażki.
Na koniec jeszcze dwie uwagi o charakterze ogólnym. Doświadczenie poprzednich prezydencji wskazuje, że kluczem do sukcesu przewodnictwa danego państwa w Unii jest synergia następujących czynników: pokoju na scenie wewnętrznej, stabilności politycznej, nastawienia na kooperację, a nie na konflikt w stosunkach międzynarodowych, oraz istnienia agendy obejmującej tematy niewzbudzające kontrowersji. Oczywiście, polska prezydencja będzie miała wpływ jedynie na część tych czynników.
Ponadto, co jest prawdą w przypadku większości działań z zakresu aktywności politycznej, ważnymi warunkami pozwalającymi odnieść sukces są rozbudowane sieci kontaktów oraz wysokie kompetencje administracyjne.
W wariancie optymistycznym Partnerstwo Wschodnie jawi się jako strategia pozwalająca na integrację gospodarczą i głębszą współpracę polityczną ze wschodnim sąsiedztwem Unii Europejskiej. W wariancie pesymistycznym – stanie się ono strategią mającą na celu jedynie uniknięcie dalszego rozszerzania i nie zdoła przynieść żadnych rezultatów. Głównym zadaniem polskiej prezydencji jest takie sprawowanie politycznego przywództwa, aby uniknąć najgorszego scenariusza.
Fredrik Langdal jest ekspertem Szwedzkiego Instytutu Studiów nad Polityką Europejską. Zajmuje się między innymi kwestiami integracji europejskiej oraz europejskiej polityki gospodarczej.
Przełożyła Maja Kornacka
Artykuł ukazał się w dwumiesięczniku „Nowa Europa Wschodnia” 3-4/2011.
