Po raz kolejny w debacie publicznej wraca kwestia przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W ostatnim czasie uchwalono z inicjatywy poprzednich rządów dwie ustawy, które miały uregulować tę problematykę. Jednak w dalszym ciągu proces przekształcania użytkowania w prawo własności kuleje i wydaje się, że nieuniknione jest już teraz zupełne zlikwidowanie tej instytucji i zastąpienie jej prawem własności.
Od dłuższego czasu, użytkowanie wieczyste jest tematem wielu dyskusji oraz przedmiotem zainteresowania Polaków. Padają argumenty za i przeciw tej instytucji, a wokół niej narosło wiele nieporozumień. Jednakże zmiany ustawodawcze ciągle podążają w kierunku ograniczania występowania jej w obrocie prawnym. Kierunek zmian jest oczywisty - uregulowanie kwestii własności gruntów jest niesłychanie istotne również po wejściu Polski do Unii Europejskiej.
Geneza użytkowania wieczystego
Instytucja użytkowania wieczystego zrodziła się w połowie 1961 r. Została wprowadzona do systemu prawa polskiego z przyczyn ideologicznych. Motywem dla poszukiwania rozwiązań uciekających od prawa własności była przede wszystkim potencjalna możliwość przejścia w ręce prywatne własności gruntów należących do państwa. Możliwość taka istniała na tle obowiązujących od czasów przedwojennych przepisów o własności czasowej. Jak pisze Stanisław Rudnicki w Komentarzu do kodeksu cywilnego (Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2001) "...o wyborze tej formy prawnej zadecydował jeden z podstawowych wówczas argumentów, jakim była obawa, iż obowiązujące wówczas przepisy o własności czasowej mogą doprowadzić do reprywatyzacji państwowych zasobów gruntowych, co z punktu widzenia obowiązujących wówczas ocen ideologiczno - politycznych wydawało się nie do przyjęcia". Instytucja użytkowania wieczystego pojawiła się w ustawie z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Był to akt prawny z zakresu prawa administracyjnego, a stworzona w nim konstrukcja o charakterze administracyjno - prawnym została później przeniesiona na grunt kodeksu cywilnego. Od początku instytucja ta zawierała i do dziś zawiera wiele elementów administracyjno - prawnych. W dużej części jest zresztą regulowana przez przepisy prawa administracyjnego, tj. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Miejsce w systemie prawa cywilnego
Przez całe lata użytkowanie wieczyste było przedmiotem rozważań teoretyków prawa, próbujących znaleźć mu miejsce w systemie prawa rzeczowego. Ostatecznie przyjęto pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego i wpisanym do księgi zasad prawnych (III CZP 63/75, OSNCP 12/76, poz. 259).
Zgodnie z tą zasadą użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym pośrednim między prawem własności, a ograniczonymi prawami rzeczowymi, do którego w drodze analogii stosuje się odpowiednie przepisy o własności, w tych wszystkich kwestiach, które nie są uregulowane w przepisach o użytkowaniu wieczystym. Dotyczy to między innymi sposobu wykonywania prawa, jego ochrony, oraz nabywania prawa użytkowania wieczystego.
Jak funkcjonuje obecnie?
Obecnie ta instytucja prawna przeżywa kryzys, a zasadność jej funkcjonowania jest wątpliwa. Odpadły już motywy ideologiczne, dla których ją wprowadzono i przez dziesięciolecia utrzymywano. Przyjęcie nowego modelu ustrojowego Państwa Polskiego, opartego między innymi o konstytucyjną zasadę ochrony własności, wymaga również zajęcia stanowiska co do instytucji użytkowania wieczystego.
Wyraźne jest dążenie ustawodawcy do ograniczenia występowania tej instytucji w obrocie prawnym. Pewne prowizoryczne rozwiązania wprowadzono na mocy przepisów dwóch ustaw: ustawy z dnia 4 września 1997 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Funkcjonowanie przepisów tych ustaw pokazało jak wielkim zainteresowaniem społecznym cieszy się możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Kolejnym posunięciem poważnie ograniczającym występowanie użytkowania wieczystego, było wprowadzenie przez ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, zmiany do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W przepisach tych po raz kolejny wprowadzono rozwiązania częściowe, rodzące natychmiast pytania o ratio legis przyjętych uregulowań ustawowych. Dlaczego dotyczy ono tylko osób fizycznych, tylko nieruchomości przeznaczonych na cele określone w ustawie i tylko tych, co do których prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w co najmniej jednej z dwóch dat określonych przez ustawę? Pytań rodzi się wiele, a konkluzja jaka się nasuwa prowadzi do wniosku, że zmiany wprowadzone przez ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego nie wyjaśniają stosunków własnościowych w obszarze nieruchomości, lecz dodatkowo je komplikują.
Z inicjatywy rządu SLD 29 lipca 2005 r. uchwalono ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wbrew ostrzeżeniom ówczesnej opozycji, że tego rodzaju „proteza" spowoduje, że w ogóle nie będzie dochodziło do przekształceń użytkowania wieczystego prawo własności, ówczesna większość rządowa przeforsowała swój projekt. Ja również ostrzegałem przed niepożądanymi skutkami takiego rozwiązania. I rzeczywiście proces przekształcania prawie zamarł.
Po kolejnych wyborach w 2005 r. i zmianie rządu uchwalono następną ustawę mającą doprowadzić do usprawnienia procesu przekształcania użytkowania we własność. Pojawiła się ustawa z 7 września 2007 r. o zmianie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która weszła w życie 1 stycznia 2008r. Minęło zatem już ponad cztery miesiące jej funkcjonowania i sygnały płynące ze strony osób zainteresowanych przekształceniem użytkowania we własność oraz od samorządów terytorialnych dobitnie świadczą o tym, że mamy do czynienia ze zjawiskiem niemal zupełnego zastopowania procesu przekształcania użytkowania wieczystego we własność.
Dziwić może to, że mimo rozlicznych wysiłków użytkowanie wieczyste nadal „ma się dobrze". Po doświadczeniach kilkunastu lat wydaje się, że w tej chwili zdecydowanie doszliśmy do momentu, w którym należy zlikwidować tę instytucję dla dobra obywateli, rozwoju gospodarki i spójności systemu prawa.
Zlikwidować użytkowanie przez uwłaszczenie
Należy doprowadzić do takiego stanu rzeczy, że instytucja użytkowania wieczystego zostanie zlikwidowana i z mocy prawa przekształcona we własność. Prawo użytkowania wieczystego przysługujące obecnie zarówno osobom fizycznym jak i osobom prawnym powinno zostać przekształcone w prawo własności. Przekształcenie powinno nastąpić z mocy przepisów ustawy jednakże w każdym przypadku wymagałoby stwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta poza stwierdzeniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności winna określać wysokość opłaty za przekształcenie.
Takie rozwiązanie wychodziłoby naprzeciw oczekiwaniom użytkowników wieczystych. Pozwoliłoby im stać się właścicielami gruntów z mocy samego prawa, a jednocześnie zachować wpływ na sposób i terminy rozliczenia z dotychczasowym właścicielem. Jednorazowa opłata uiszczana byłaby dopiero po wydaniu decyzji przez odpowiedni organ zaś wydanie decyzji następowałoby dopiero na wniosek dotychczasowego użytkownika wieczystego. Swego czasu osobiście zabiegałem o przyjęcie przez Sejm powyższych rozwiązań. Projekt jednak upadł w wyniku działań ówcześnie rządzących.
Z korzyścią dla budownictwa mieszkaniowego
Popularność, jaką cieszyły się dotychczas możliwości zamiany użytkowania wieczystego w prawo własności, daje obraz jak oceniana jest ta instytucja przez samych zainteresowanych. Użytkownik wieczysty wszak korzysta z cudzego gruntu. Zachowuje się co prawda tak jak właściciel tzn. ponosi wszelkie koszty i ciężary związane z gruntem oraz czerpie pożytki, a co więcej, jest właścicielem budynków znajdujących się na użytkowanym gruncie. Jednakże użytkowanie wieczyste jest prawem ustanowionym na określony czas, jeżeli wygaśnie, wówczas wygaśnie również własność budynków. Wiąże się to również z obowiązkiem ponoszenia opłat. W praktyce, uprawnienia z tytułu własności gruntu przysługującej państwu lub gminie często sprowadzają się do możliwości ich pobierania.
Zwolennicy utrzymania instytucji użytkowania wieczystego podnoszą argument o możliwościach jakie stwarza ta instytucja dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Daje bowiem możliwość uniknięcia jednorazowej wysokiej opłaty związanej z nabyciem nieruchomości na własność i zastąpienia jej opłatami za użytkowanie. Niewątpliwie jest to rozwiązanie korzystne dla nabywającego prawo użytkowania wieczystego. Jednakże możliwość rozłożenia ceny na części nie jest związana wyłącznie z nabywaniem prawa użytkowania wieczystego. Przepisy administracyjne mogą dawać możliwość odpowiedniego określania sposobu i terminów zapłaty ceny również w przypadku sprzedaży gruntów. Ponadto należy zaznaczyć, że na gruncie obowiązujących rozwiązań, powstaje mechanizm, w którym firmy budujące mieszkania na sprzedaż nie są zainteresowane nabywaniem gruntów po korzystnej cenie, gdyż i tak muszą sfinansować jedynie ułamek tej ceny. Reszta, w postaci opłat rocznych, jest przerzucana na osoby nabywające mieszkania. Mechanizm taki nie tylko jest szkodliwy dla nabywców mieszkań i lokatorów, ale w konsekwencji jest wymierzony w rozwój budownictwa mieszkaniowego.
Odnośnie podnoszonego niekiedy argumentu, iż opłaty za użytkowanie stanowią dochody gmin, pragnę tylko zaznaczyć, że podatek od nieruchomości powinien być wystarczającym źródłem przychodów z tytułu posiadania przez podatników gruntów leżących na terenie danej gminy.
O przejrzyste i zrozumiałe prawo
W wielu dyskusjach podnosi się kwestie przejrzystości i zrozumiałości przepisów i instytucji systemu prawa polskiego. Z pewnością naprzeciw takim dążeniom wychodzi postulat usunięcia z tego systemu rozwiązania, które przez całe lata było przedmiotem licznych kontrowersji. Przejrzyste, ugruntowane instytucje jak prawo własności, ograniczone prawa rzeczowe oraz możliwość kształtowania stosunków umownych z całą pewnością są wystarczającymi instrumentami dla sprawnego obrotu nieruchomościami gruntowymi i prawami z nimi związanymi. Dają pewność niezbędną do dokonywania wieloletnich inwestycji i planów.
Piotr Krzywicki
Poseł IV, V i VI Kadencji; obecnie niezrzeszony.
