Już za miesiąc Polska przejmie przewodniczenie Radzie Unii Europejskiej (UE) - jednego z trzech, oprócz Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, głównych aktorów procesu decyzyjnego w UE. Od lipca do grudnia 2011 roku premier i inni przedstawiciele polskiego rządu reprezentować będą Radę UE wobec instytucji UE, a polskie ministerstwa koordynować będą setki formalnych i nieformalnych spotkań przedstawicieli państw członkowskich.
Rząd Polski twierdzi, że pieczołowicie przygotowuje się do pierwszej unijnej prezydencji. Mikołaj Dowgielewicz, pełnomocnik rządu ds. przygotowania przewodnictwa Polski w Radzie UE, otrzymał na realizację programu przygotowań i samego sprawowania prezydencji 429,5 miliona złotych. Polska nie skąpi więc środków na finansowanie programu prezydencji. Warto jednak zapytać, co dobrego dla Polski z może niej wyniknąć?
Priorytety i ogólniki
Wbrew wcześniejszym zapowiedziom - obiecującym osiągnięcie wielu konkretów - rząd w dokumencie Rady Ministrów z 15 marca 2011 roku ogólnikowo deklaruje, że Polska w ramach prezydencji będzie dążyć do wprowadzenia UE na tory rozwoju gospodarczo-politycznego i skupi się na trzech następujących priorytetach: integracji europejskiej jako źródle wzrostu, wzroście bezpieczeństwa Europy i przyczynieniu się do wykorzystania przez Europę korzyści, jakie przynosi jej otwartość. Chociaż priorytety te mieszczą w sobie wielokrotnie wybijane - jako najważniejsze dla Polski - cele, jakimi są bezpieczeństwo energetyczne, czy dzielenie się z sąsiadami (czytaj: Ukrainą i Mołdową) korzyściami płynącymi ze stabilności, bezpieczeństwa i rozwoju, to zostały one zapisane tak ogólnikowo, że już teraz można stwierdzić, że zostaną osiągnięte... częściowo.
Dyplomatyczna ostrożność rządu jest w roku wyborczym łatwo zrozumiała. Aby nie dać się złapać na obietnicy, która nie zostanie spełniona, należy proklamować cele ogólnikowe, niewyrażalne w liczbach czy konkretach. Wydaje się również, że wbrew propagandowemu tonowi, premier i najważniejsi urzędnicy z jego otoczenie są świadomi, że po ostatnich wprowadzonych w Traktacie Lizbońskim zmianach kompetencje państwa przewodniczącego Radzie Europejskiej zostały poważnie ograniczone. Trudno wskazać, jakie znaczenie dla funkcjonowania UE miały państwa przewodniczące Radzie UE od stycznia 2009 roku do czerwca tego roku, a mianowicie w kolejności: Republika Czeska, Szwecja, Hiszpania, Belgia i Węgry. Wprawdzie każde z tych państw może coś na swoje usprawiedliwienie znaleźć, jednakże są to jedynie przyczyny wtórne, ukrywające twardy fakt malejącego znaczenia prezydencji.
Dokąd ten pośpiech?
Nie należałoby się martwić znikającym z celów polskiej prezydencji konkretem, można by nie pytać o pożytki z tak dużego budżetu prezydencji, gdyby nie to, że w polskich mediach i w wypowiedziach czołowych polityków pojawiło się straszenie widmem Europy "dwóch prędkości", które to zjawisko sprawiłoby, że - cytat z anonimowego dyplomaty unijnego - "Polska mogłaby się wówczas znaleźć poza centrum unijnych wydarzeń".
Czy jednak perspektywa Europy dwóch (a może wielu) prędkości powinna nas przerażać? Czy przeciwdziałanie jej uzasadnia "ściganie się z europejską czołówkę", pospieszne wskakiwanie do "tego rozpędzającego się pociągu"? Czy "ukrytym celem" polskiej prezydencji ma się stać ściganie w inicjatywach integracyjnych?
Przyznajmy, że metafora "Europy dwóch prędkości" ma znaczną retoryczną siłę. Gdy sugeruje się, że szybciej to korzystniej i lepiej, trudno oprzeć się dążeniu, aby zawsze i za wszelką cenę być w czołówce peletonu. Zapominamy jednak wtedy zapytać, dokąd pędzimy i czy aby za rogiem nie czyha ostry wiraż?
Do niedawna popularne było także inne "wyścigowe wyjaśnienie" dynamiki integracji europejskiej. Otóż, miała ona przypominać jazdę na rowerze, gdyż tak jak rowerzysta musi stale kręcić pedałami, aby nie upaść, tak UE przed rozpadem chronić ma stałe pogłębianie integracji, czyli tworzenie nowych wspólnych polityk i przesuwanie kompetencji na poziom instytucji europejskich. Trzy przykłady pogłębionej integracji, która zaowocowała wspólnymi politykami pokazują, że nie jest to prawdą. Przeciwnie, niepotrzebna lub źle zaprojektowana wspólna polityka, zamiast stabilizować UE, staje się źródłem stałych tarć i konfliktów i ostatecznie potencjalnym źródłem rozpadu ugrupowania.
Przykłady ku przestrodze
Pierwszym przykładem jest wspólna polityka rybołówstwa, po wprowadzenia której otwarto dostęp do krajowych stref połowowych dla wszystkich państw członkowskich. W wyniku braku skutecznego mechanizmu nadzorowania przestrzegania kwot połowowych nastąpiła degradacja zasobów rybnych.
Drugim przykładem jest wspólna polityka migracyjna i azylowa, która ustanawia jednolite kryteria wizowe i warunki przyjmowania uchodźców. Ta ostatnia kwestia została jednak uregulowana w sposób, jak pokazuje to obecny spór pomiędzy Włochami a Francją i innymi państwami, generujący nowe konflikty. Zgodnie z zasadami polityki wspólnotowej jeśli do jakiegoś państwa członkowskiego wjeżdża osoba występująca o przyznanie statusu uchodźcy, to powinna ona pozostać w tym kraju do rozstrzygnięcia jej podania, a gdyby w tym czasie próbowała przedostać się do innego państwa należącego do strefy Schengen, to może ona zostać wydalona do państwa, poprzez które do niej wkroczyła. A gdyby takiej osobie przyznano wizę czasową, to może ona podróżować po całej schengenowskiej Unii i próbować się tam osiedlić. Od lutego 2011 roku do Włoch wjechało z Tunezji i Libii ponad 25 tysięcy nielegalnych imigrantów występujących o status uchodźcy. Rząd włoski przygnieciony został skalą zjawiska i najpierw zażądał pomocy od innych państw UE, a następnie minister spraw wewnętrznych Włoch zaproponował przyznanie uchodźcom wiz tymczasowych w nadziei, że "rozpłyną się" oni, głównie we Francji. Propozycja Włoch spotkała się ze sprzeciwem innych państw członkowskich.
Trzecim przykładem jest historia euro. Wprowadzenie w 1999 roku wspólnej waluty likwidowało możliwość konfliktów na tle dewaluacji walut, czyli urzędowego (lub rynkowego) zmniejszenia ich kursu, gdy państwo musiało równoważyć bilans handlowy. Do czasu globalnego kryzysu finansowego wydawało się, że euro przynosi same korzyści: likwiduje ryzyko kursowe, znosi koszty transakcyjne i zapewnia tani pieniądz przy niskiej inflacji. Od 2009 roku ujawnia się jednak szereg nieprzewidzianych konsekwencji "europeizacji" walut: napływ łatwego pieniądza zrodził "bańkę" na rynku nieruchomości w Hiszpanii i zniekształcił strukturę inwestycji: w Hiszpanii rozwijało się budownictwo, a nie pojawiały się inwestycje w produkcję eksportową. Inwestycje w nieruchomości w Hiszpanii i Irlandii były w znacznej mierze finansowane przez banki niemieckie. Oszczędzający Niemcy zaczynają dostrzegać, że oszczędności stopnieją, gdy zbankrutują ich banki lub, że za nieostrożność swoich banków zapłacą z budżetu federalnego. W takiej sytuacji nie powinno dziwić, że prognozuje się, iż ze strefy euro jako pierwsi mogą wystąpić właśnie Niemcy.
Fundament i nadbudowa
Historia integracji europejskiej pokazuje, że jej fundamentem jest, obudowany wieloma regulacjami prawnymi i technicznymi, wspólny rynek. Inne polityki co najwyżej go uzupełniają. Udoskonalanie i ochrony wspólnego rynku jest więc "unijnym imperatywem". Inne inicjatywy i polityki są czymś wtórnym, uzupełniającym, odwracalnym i niekoniecznie powszechnie wymagalnym. W tych obszarach mogą się pojawiać i pojawiają inicjatywy, które tworzą wrażenie "różnych prędkości", choć w istocie są zaledwie małymi przypływami i odpływami tworzącymi wrażenie fal tsunami. Byłoby źle, gdyby polski rząd i polska opinia publiczna inicjowała lub aprobowała pomysły, które źle odzwierciedlają naszą rację stanu a służą jedynie pogłębianiu "integracyjnego szumu".
Aleksander Surdej
Autor jest socjologiem i ekonomistą, Kierownikiem Katedry Studiów Europejskich UE w Krakowie.
Tekst ukazał się w Dzienniku Polskim w dniu 31 maja 2011 roku
