Geneza i zadania straży gminnych. Ujęcie historyczno - prawne

 

 

 

Geneza i zadania straży gminnych. Ujęcie historyczno - prawne

 

 

Tematyka związana ze strażami miejskimi pojawia się w codziennym dyskursie medialnym od wielu lat. Ocena funkcjonowania tych formacji jest bardzo różna, przeważają jednak zdecydowanie głosy krytyczne. Wielu dyskutantów twierdzi, że straże gminne są nową jakością w polskich realiach i jako taka nie jest jeszcze dostatecznie zaakceptowana przez szerszą publiczność. Nie włączając się w gorącą dyskusję na temat konieczności zwiększenia lub ograniczenia uprawnień straży możemy jednak zbadać, czy samorządowe (municypalne) inicjatywy na rzecz bezpieczeństwa lokalnych społeczności rzeczywiście możemy identyfikować jako te, które będąc słabo zakorzenionymi w naszej tradycji prawnej, skazane są na mozolne budowanie swojej tożsamości wciąż na nowo. 

 

***

           

Pierwszą w rozwoju dziejowym organizacją społeczną, która z pewnością jako pierwsza wzięła na siebie obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa swoim członkom była wspólnota rodowa, zapewniająca pełną kontrolę zachowań w społeczeństwach najprostszych, funkcjonujących w epoce prawa prymitywnego[1]. W czasach późniejszych podobne funkcje spełniała organizacja opolna, nie będąca już wspólnotą osób pochodzącą od jednego przodka czy też skupiającą zarówno krewnych ze strony ojca jak i matki lecz okrzepłym już związkiem terytorialnym opartym na więziach sąsiedzkich[2]. Jak pisze M. Mączyński: „Opole spełniało w monarchii patrymonialnej pewne funkcje publiczne, co wyraźnie je odróżnia od organizacji rodowych, mających cele wyłącznie prywatnoprawne. Funkcje te możemy obecnie podzielić na dwie grupy zadań, a mianowicie gospodarcze i polityczne, pośród których szczególne miejsce zajmowały zadania o charakterze skarbowym i policyjnym”[3]. Policyjne kompetencje opoli sprowadzały się głównie do zapewnienia bezpieczeństwa i utrzymania porządku na podległym im terenie. W szczególności chodziło tu o zapewnienie bezkonfliktowego współistnienia członków wspólnoty, a w wypadku zaistnienia czynów niepożądanych – skuteczne ich eliminowanie poprzez wykrycie i ukaranie sprawców. Prowadzi to do wniosku, że wspólnoty opolne wykonywały funkcje quasi – policyjne (starożytne instytucje „krzyku” czy „śladu” wydają się być tu dobrym przykładem)[4].

           W pierwszych miastach powstających na ziemiach polskich (okres przedkolacyjny) obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom spoczywał na księciu i jego urzędnikach, przede wszystkim na kasztelanie. Z biegiem czasu działania te przejmowały same miasto, co było skutkiem lokowania ich na prawie niemieckim[5]. Lokacje te wyłączały miasta spod jurysdykcji dotychczasowych urzędników książęcych i zgodnie z przywilejem lokacyjnym, opartym z reguły na prawie magdeburskim, oddawały pod władzę dziedzicznych, nieusuwalnych wójtów. Miasta polokacyjne dysponowały własnym samorządem, który zadania policyjne wykonywał za pośrednictwem różnie nazywanych formacji złożonych z miejskich pachołków[6].

           Po stłumieniu przez Władysława Łokietka tzw. buntu wójta Alberta w 1311 r. nastąpiło zdecydowane wzmocnienie miejskich organów samorządowych, czyli rad z burmistrzami na czele. Rada taka dysponowała wójtowskimi kompetencjami w zakresie porządku i bezpieczeństwa w mieście. Organem wykonawczym rady nazwać można hutmana ratusznego, mającego pod swoją komendą tzw. „cepaków”, czyli strażników uzbrojonych w okute żelazem cepy[7]. Owi „funkcjonariusze” odpowiedzialni byli głównie za: „utrzymanie porządku i karności między mieszczanami, chwytanie i karanie złoczyńców, strzeżenie więzień tudzież bram miejskich”[8]. Ponadto hutman z wybiciem godziny dziesiątej patrolował wraz ze strażnikami miasto, kontrolując warty nocne. Powierzano mu często klucze do bram miejskich, on decydował, kogo wpuścić do miasta w nocy, a kogo nie. Hutman ratuszny był przełożonym kata miejskiego, sprawował doraźne sądownictwo policyjne w sprawach lżejszej wagi głównie między pospólstwem[9]. Ważnymi urzędnikami organizującymi porządek i bezpieczeństwo w polskim mieście okresu polokacyjnego byli także: instygator miejski, syndyk i woźny miejski.

           Zdarzało się, że w mieście nie powoływano hutmana – w takim razie jego obowiązki spoczywały na burmistrzu, którego najczęściej (głównie w miastach Polski południowo – wschodnie, zwłaszcza we Lwowie, lecz także w małych ośrodkach miejskich Wielkopolski) nocą zastępował tzw. burmistrz nocny[10], dowodzący strażą nocną. Kompetencje tego urzędnika były podobne do kompetencji hutmana ratusznego tyle, że wykonywane były w porze nocnej. Podobną rolę pełnili tzw. kwaternicy (wiertelnicy, rotmistrze lub hetmani kwartałów), jednak obdarzeni byli z reguły kompetencjami szerszymi, niż burmistrzowie nocni. Podlegali oni hutmanowi lub bezpośrednio burmistrzowi, nie mieli oni jednak stałego wynagrodzenia. Ich podstawowym zadaniem było zorganizowanie obrony miasta w przypadku zagrożenia zewnętrznego. W czasie pokoju kwaternicy badali stan budynków w swojej dzielnicy pod kątem zabezpieczenia przeciwpożarowego, sprawdzali przynależność mieszkańców do prawa miejskiego, ich zajęcia i dochody. Niekiedy pomagali im pachołkowie kwaterni[11].

           Jak już wyżej wspomniano, hutmanom ratusznym podlegały miejskie formacje o charakterze policyjno - militarnym. Były to milicje i straże miejskie. Obie w wielu miastach występowały równolegle. Do głównych zadań milicji miejskiej należała ochrona urządzeń i instytucji miejskich, tłumienie rozruchów i obrona murów w razie agresji z zewnątrz. Milicje miejskie były organizacjami paramilitarnymi. Nazywano je czasem piechotą miejską, armią miejską a jej członków zwano żołnierzami miejskimi. Stanowiły rodzaj wojska opłacanego przez miasto i zorganizowanego na kształt regularnej armii. Milicja miejska w Poznaniu składała się z prostych żołnierzy, kilku podoficerów i oficerów oraz kapitana zawiadującego całością, który był wybierany spośród mieszczan[12]. Dowodził nimi najczęściej hutman, chociaż nie było to regułą. Na co dzień członkowie milicji pełnili służbę wartowniczą w mieście, byli także wykorzystywani jako oddział interwencyjny w razie nagłej potrzeby. Czas służby spędzali „spoczywając w kordegardzie oczekując na obluz albo jakiś przypadek, by porwać do kozy jakiegoś łajdaka albo zwadliwą przekupkę”[13]. Milicje miejskie w razie potrzeby były zobowiązane do wsparcia innych służb porządkowych, w tym głównie straży miejskiej. Pierwowzorem tej formacji były najprawdopodobniej bractwa kurkowe czy stowarzyszenia łucznicze, które w warunkach polskich szybko utraciły walory bojowe. Wraz z upadkiem miast w XVII i XVIII w. coraz mniej z nich decydowało się na utrzymanie milicji miejskich[14].

           Straże miejskie natomiast wykonywały funkcje typowo policyjne, dbając o utrzymanie ładu i porządku publicznego w mieście. Niektóre czynności sprawowano jednak poza murami miejskimi, do nich należało strzeżenia pastwisk miejskich, dozór grobli czy też konwojowanie więźniów. Strażnicy patrolowali ulice miasta, dbali o bezpieczeństwo przeciwpożarowe i nadzór nad więźniami[15]. W niewielkich ośrodkach członkowie milicji wykonywali także inne funkcje, czasami zastępując nawet kata, którego utrzymanie bądź sprowadzenie celem dokonania egzekucji wiązało się ze znacznymi kosztami. Wykonywali oni chłostę, wyświecali skazańców z miasta, asystowali w czynnościach katowskich np. jako świadkowie zeznań składanych przez osoby torturowane. Nie mogli jednak samowolnie „ekspediować tortur” i wykonywać wyroków śmierci, gdyż nie mieli z reguły odpowiednich kwalifikacji w tym kierunku[16]. W Warszawie w latach 1621-1655 straż miejska (pachołkowie miejscy) liczyła raptem od 10 do 12 „funkcjonariuszy” służących głównie w obrębie murów miejskich. Nie byli oni zatrudnieni na „czas nieokreślony”, a byli jedynie powoływani przy okazji ważnych wydarzeń, np. organizowanych w mieście zjazdów szlacheckich czy też spodziewanego zagrożenia wewnętrznego[17]. Liczebność oddziałów straży miejskiej uzależniona była od istniejących na danym terenie zagrożeń, a przede wszystkim od zasobności kasy miejskiej. Przepis Stefana Batorego wydany 27 sierpnia 1578 r., a przeznaczający środki na „zapewnienie i utrzymanie spokoju i porządku w mieście Krakowie” wskazywał na konieczność działań prewencyjnych. Stosowne służby miały bowiem zapobiegać rozruchom na tle religijnym, szczególnie niebezpiecznym w gęsto zaludnionym mieście. Król wskazywał także, iż ład w mieście „wszyscy, nie wyłączając senatorów i szlachty zachować są winni, ani zasłaniać się im wolno przywilejami, bo wolności nie na to się udziela, aby występki bezkarnemi zostawały”[18].

           Oprócz strażników miejskich czynnych głównie za dnia, istnieli także stróże nocni (straże nocne), które po ogłoszeniu godzin spoczynku wraz z trębaczem na wieży ratusza, strzec mieli mieszczan przed pożarem, złodziejami i innymi osobami zakłócającymi ciszę nocną. Do ich obowiązków należało uśmierzanie wszelkich bójek i niepokojów w mieście. Straże nocne były umundurowane, celem łatwiejszej identyfikacji w ciemnościach. W Warszawie w 1696 r. powołano do życia specjalny oddział strażniczy (tzw. „drążnicy”), którego członkowie każdej nocy w liczbie dziesięciu pełnili służbę w pomieszczeniach ratusza, gotowi w każdej chwili wspomóc kolegów patrolujących ulice miasta[19].

           Jak pisze R. W. Podhorodecki, do strażników miejskich zaliczano również ceklarzy. Byli oni „(...) głównym symbolem władzy p. burmistrza i zawsze byli gotowi na jego rozkazy. Mieli oni zawsze postępować za nim z mieczami, by w ten sposób wzbudzać wśród pospólstwa uszanowanie dla władzy burmistrza i powagi senatu. (...) Pachołkowie mają nosić mundury jednakowe i jednej barwy. W razie posiedzenia na ratuszu, mają tam być na pogotowiu, czekać na rozkazy pp. Rajców (…), których bezpośrednim dowódcą był ceklmistrz. W zależności od liczebności danej straży, na jej czele stał dziesiętnik (decurio, vigiles pedites) lub rotmistrz (rothmagister, praepraefectus vigilium), który podlegał bezpośrednio hutmanowi. W literaturze spotyka się cały szereg określeń straży i strażników, używanych (często zamiennie) w różnych miastach na określenie formacji i ich funkcjonariuszy, zarówno oficjalnych, jak i nazw potocznych: ceklarze, cepacy, circulatores, custodes, custos, cuzarze, czeladź miejska, drążnicy, pobudkowie, sagittarii, strażnicy miejscy, stróże nocni, strzelcy, śledzie, vigiles, vigiles nocturni”[20].    

         Kwestie organizacji straży miejskich, ich umundurowanie i zakresu obowiązków regulowały ustawy miejskie. Tak oto regulował te sprawy przywilej lokacyjny miasta Łobżenica: „A że assystencya ludzi do obrony gotowych, jako siły i serca do każdej rzeczy dodaje, tak swawoli i bezpieczeństwu zbytecznemu z siebie postrach czyni, tedy dla obrony i powagi przełożonych miasta tego, to jest burmistrza i rady, a mianowicie dla gotowości przeciwko wszystkim gwałtom, przez które wszystka wolność miasta ginie […] postanawiam, ażeby w tem mieście zawsze było sześciu pachołków, ludzi do każdej okazyi sposobnych i dobrego serca, którzy mogą być wybrani z pospólstwa, gminu politycznego i uboższego, takowych jednak którzyby posessye swoje mieli. Z tych sześciu pachołków czterech miasto, a dwóch synagoga żydowska lennikiem, na tydzień każdemu z nich po złotemu jednemu płacąc, prowidować będzie, za co tak miasto, jak i Żydzi taxę z każdego domu, co kto ma dać”[21]. Uzbrojenie i umundurowanie pachołkom zapewnić mieli rzemieślnicy. Określono także szczegółowy zakres obowiązków straży[22].

           Poza formacjami zawodowymi, obowiązek obrony miasta i zapewnienie w nim bezpieczeństwa spoczywał na mieszczanach, którym często nakazywano pełnienie straży nocnej. Mieszczanie nie zawsze wykazywali należyty animusz w służbie, zasypiając podczas pełnienia obowiązków. Aby temu zapobiec, patrole mieszczan wyposażono w drewniane trąby, w które mieli dąć, podając przy tym aktualną godzinę. Ponadto problemem było nadużywanie trunków podczas patroli. Wydaje się, że tego typu służba powodowała więcej kłopotów niż przynosiła pożytku. Nie bez kozery chyba magistrat krakowski w początkach XVII stulecia nakazał, aby po służbie mieszczanie rozchodzili się do domów cicho, nie strzelając. W Poznaniu dla osądzania mieszczan uchylających się od służby wartowniczej powołano na wzór wojskowy specjalne sądy doraźne, cechujące się szybkością działania[23].  

           Tak różnorodne służby i formacje zabezpieczające ład i porządek w miastach I Rzeczypospolitej stanowiły zaczyn dla rozwoju późniejszych municypalnych organów zajmujących się ochroną bezpieczeństwa publicznego[24].

           Okres rozbiorów nie sprzyjał rozwojowi idei samorządności w Polsce. Utrata samodzielnego bytu państwowego, powstania narodowe i następujące po nich restrykcje państw zaborczych spowodowały generalnie zastąpienie samorządowych organów porządkowych policjami powoływanymi przez zaborców. Dodatkowo formacje te były scentralizowane – brak było raczej organizacji samodzielnych, podległych władzom miejskim lub regionalnym[25]. Wypada jednak zwrócić uwagę na niektóre z nich. Od roku 1817 funkcjonowała policja municypalna m. st. Warszawy, kierowana przez Mateusza Lubowidzkiego. Jednak „municypalność” tej formacji sprowadzała się do tego jedynie, że kierował nią wiceprezydent miasta, co ciekawe, niezawiśle od prezydenta stolicy[26]. W Galicji, zgodnie z ustawą gminną z dnia 12 sierpnia 1866 r.[27] dla realizowania zadań związanych z ochroną ładu i bezpieczeństwa publicznego w miastach mogły być organizowane policje miejskie, o których liczebności i kompetencjach decydować miały władze gminne. Policja taka w Nowym Sączu liczyła 42 funkcjonariuszy i 6 stróżów nocnych. Do jej zadań należała szeroko pojmowana ochrona ładu i porządku w mieście, lecz także służba policji drogowej, targowej, polowej, doręczenia dokumentów, całodobowe dyżury, ściąganie grzywien i innych należności[28].

           W czasie I wojny światowej na ziemiach polskich zaczęły powstawać dość licznie różnorodne straże i policje miejskie. 2 sierpnia 1914 r. powołano w Łodzi Milicję Obywatelską. Była to początkowo służba społeczna (niepłatna), która w październiku przekształciła się w zawodową straż miejską. W straży tej służbę pełniło ok. 1000 funkcjonariuszy[29]. We Lwowie w obliczu narastającego konfliktu polsko – ukraińskiego władze austriackie zezwoliły na powołanie Miejskiej Straży Obywatelskiej, którą we wrześniu 1914 r. wzmocniono zorganizowaniem Milicji Miejskiej, liczącej ok. 500 funkcjonariuszy. Obie te służby zostały zlikwidowane po zajęciu miasta przez Rosjan[30]. Za zalążek przyszłej polskiej policji państwowej uznaje się Straż Obywatelską powołaną przez Komitet Obywatelski miasta Warszawy w 1915 r. Zorganizowana w przemyślany sposób, wewnętrznie spoista i bardzo skuteczna doskonale spełniła swe zadanie. Była także natchnieniem do tworzenia podobnych jednostek w mniejszych miastach byłej Kongresówki[31]. W czasie I wojny św. miejskie służby porządkowe powołano także w Lublinie, Zamościu, Białej Podlaskiej, Siedlcach i Tomaszowie[32].

           Po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. na ziemiach polskich funkcjonowało bardzo wiele różnorodnych formacji porządkowanych, zorganizowanych przez podmioty samorządowe, obywatelskie oraz partie polityczne. Największą z tych formacji była paramilitarna Milicja Ludowa Polskiej Partii Socjalistycznej, której zadaniem była ochrona interesów politycznych i zbrojne wsparcie PPS w walce politycznej. Została ona „przejęta” przez państwo polskie na mocy dekretu z 5 grudnia 1918 r.[33] Kolejnym ważnym aktem prawnym w tej dziedzinie był dekret Naczelnika Państwa z dnia 9 stycznia 1919 r. o organizacji policji komunalnej[34], systematyzujący i porządkujący działania instytucji samorządowych w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa publicznego. Policja komunalna zastępowała milicje miejskie funkcjonujące w Kongresówce oraz galicyjskie policje miejskie działające w oparciu o nieuchyloną ustawę gminną z dnia 12 sierpnia 1866 r.[35] Policja Komunalna była samorządowym organem wykonawczym władz państwowych i komunalnych, działającym pod nadzorem Ministra Spraw Wewnętrznych. Koszta utrzymania Policji Komunalnej ponosiły w równych częściach skarb państwa i władze komunalne[36].

           24 lipca 1919 r. Sejm przyjął ustawę o policji państwowej[37]. Z chwilą wejścia jej w życie moc obowiązującą utraciły dekrety o organizacji Milicji Ludowej z dnia 5 grudnia 1918 r. i 7 lutego 1919 r. oraz dekret z dnia 9 stycznia 1919 r. o organizacji Policji Komunalnej. Po rozwiązaniu tych formacji ich majątek przekazano Policji Państwowej[38]. Od tego czasu Policja Państwowa stała się odpowiedzialna za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie kraju (z wyjątkiem w postaci utworzonej w 1922 r. Policji Województwa Śląskiego z siedzibą w Katowicach, która posiadała status autonomicznej policji wojewódzkiej)[39].

           Jak pisze R. W. Podhorodecki „ciekawy przypadek stanowiła Krynica-Zdrój, gdzie do 1928 r. obok Policji Państwowej funkcjonowała policja gminna zatrudniana przez magistrat. Dopiero Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o Policji Państwowej, przekazało administracji państwowej obowiązki gmin określone w obowiązujących przez cały czas przepisach austriackich, tj. na podstawie, których w gminach istniała policja gminna. W zaistniałej sytuacji władze miasta wystąpiły do Komendanta Powiatowego Policji Państwowej z prośbą o wzmocnienie na sezon letni 1928 r. komisariatu Policji Państwowej w Krynicy o ośmiu policjantów. W odpowiedzi na wniosek władz miasta, Komendant Powiatowy Policji komisarz Hanus zaproponował, aby władze gminne powołały własną policję gminną, „taką jak policja komunalna w krajach byłej Austrii”. Ponadto z końcem 1928 r. władze wojewódzkie, ponownie część zadań z zakresu porządku publicznego przekazały gminie. Wobec tego, dnia 23 stycznia 1929 r. uchwałą Rady gminnej powołano do życia Miejską Straż Policyjną zwaną później Strażą Miejską. Na wniosek dr. Stanisława Nowyka rozpisano konkurs na stanowiska kierownika i strażników. Była to formacja umundurowana oraz „uzbrojona” w pałki gumowe i gwizdki. Pierwszym komendantem Straży Miejskiej został Maksymilian Szczerbowski, który kierował zespołem pięciu strażników. W roku 1932 zwiększono stan osobowy do dziewięciu osób, włączając do Straży stanowiska dwóch stróżów nocnych oraz strażnika polowego i lasowego. W roku 1934 przeprowadzono reorganizację w wyniku której połączono stanowiska komendantów Straży Miejskiej oraz Miejskiej Straży Pożarnej. Komendantem Straży Pożarnej i Miejskiej Służby Bezpieczeństwa Publicznego został wówczas Bronisław Witkowski. W 1936 r. Straż w liczbie siedmiu strażników pełniła służbę dla 5 tysięcy stałych mieszkańców oraz około 30 tysięcy gości rocznie. W roku 1937 ponownie kierowanie Strażą Miejską powierzono Maksymilianowi Szczerbowskiemu, a w roku 1938 zwiększono stan Straży Miejskiej do ośmiu osób. Do zadań krynickiej Miejskiej Straży Policyjnej należało m.in.: przestrzeganie porządku na drogach publicznych, przestrzeganie czystości dorożek i dorożkarzy, nadzór nad aresztem miejskim, utrzymanie porządku na placach i targach, czuwanie nad utrzymaniem czystości i porządku na terenie miasta, przestrzeganie przepisów budowlanych, sanitarnych oraz przeciwpożarowych, doprowadzanie przymusowe osób na rozprawy sądowe oraz do aresztów celem odbycia kary. Ponadto obok Policji Państwowej i Straży Miejskiej w Krynicy-Zdroju funkcjonowała „straż zdrojowa” powołana przez Komisję Zdrojową w roku 1922. Do jej zadań należały sprawy sanitarne oraz budowlane na terenie strefy ochrony sanitarnej uzdrowiska. Dalszy rozwój Straży Miejskiej Krynicy-Zdrój przerwał wybuch II wojny światowej”[40].

             Podczas II wojny światowej na terenie Polski nie istniały żadne struktury, które można by zidentyfikować jako straże miejskie czy policje municypalne[41]. 

           Współczesna straż miejska narodziła się w 1990 r., kiedy to powołano do życia samorządy terytorialne, a ustawa o policji z 6 kwietnia tegoż roku poświęciła cały rozdział 4 tematyce tworzenia i funkcjonowania straży[42]. Zgodnie z art. 23 burmistrzowie i prezydenci miast mogli w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych tworzyć umundurowane straże miejskie. Dodać należy, że art. 4 ust.1 pkt 5 tejże ustawy przewidywał funkcjonowanie policji lokalnej jako części struktur stricte policyjnych. Ustawa z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw[43] zlikwidowała policję lokalną, zaś straże gminne (miejskie) mogły być tworzone w drodze stosownej uchwały rady gminy (miasta), bez konsultacji z MSW lecz po porozumieniu z odpowiednim komendantem wojewódzkim Policji. Cytowana ustawa zastrzegała także nazwę „policja” dla służby, o której jest mowa w art. ust. 1 ustawy o policji. Położyło to zatem kres różnorakim „policjom municypalnym”, będącym de facto zwykłymi strażami miejskimi[44].

            Podstawy prawne dzialania straży miejskiej reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych[45]. Formacje samorządowe w postaci straży miejskich i gminnych jawią się jako pewne uzupełnienie policji oraz wyspecjalizowanych sił porządkowych w rodzaju straży leśnych, ochrony kolei etc.[46] Kompetencje straży gminnych określa ustawodawca, zaś rada gminy za pośrednictwem nadawanego przez siebie regulaminu ustala strukturę organizacyjną konkretnej jednostki[47], nad której działalnością nadzór sprawuje zarząd gminy, w zakresie fachowym i wyszkolenia – Komendant Główny Policji za pośrednictwem terytorialnie właściwego komendanta wojewódzkiego. Straż gminna – według ustawy – spełnia rolę służebną wobec społeczności lokalnej, a zadania swe wykonywać winna z poszanowaniem godności i praw obywateli[48].

           Do zadań straży gminnych ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. zalicza w szczególności kwestie związane z:

- ochroną spokoju i porządku w miejscach publicznych;

- czuwaniem nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym;

- współdziałaniem z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocą w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń;

- zabezpieczeniem miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych podobnym zdarzeniem przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów, do momentu przybycia właściwych służb, a także ustalenie w miarę możności świadków zdarzenia;

- ochroną obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej;

- współdziałaniem z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych;

- doprowadzaniem osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, jeżeli osoby te zachowaniem swoim dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu i zdrowiu innych osób;

- informowaniem społeczności lokalnej o stanie i rodzaju zagrożeń, a także inicjowaniem i uczestnictwem w działaniach mających na celu zapobieganie popełnieniu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałaniem w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi;

- konwojowaniem dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy[49].

           Często podnoszone są, także przez media, sprawy związane z używaniem przez strażników gminnych (miejskich) środków przymusu bezpośredniego, w tym broni palnej. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. wyposażenie strażników w broń palną możliwe jest jedynie w wypadku konieczności ochraniania przez nich obiektów komunalnych oraz urządzeń użyteczności publicznej oraz wykonywania służby konwojowej. Każdorazowo decyzję o wyposażeniu strażnika w ten typ uzbrojenia decyduje komendant straży. Trudna zatem do wyobrażenia jest sytuacja, że strażnik rutynowo, podczas codziennego patrolu wyposażony byłby w broń palną. Dla niego samego byłoby to największym zagrożeniem, ponieważ nie posiadając takiej ochrony prawnej, jaką w kwestiach użycia broni mają funkcjonariusze policji, raczej nie decydowałby się na jej użycie nawet w wypadkach ekstremalnych. Dodatkowo uzbrojony strażnik mógłby stać się obiektem napaści ze strony osób, chcących w ten sposób pozyskać jednostki broni palnej. Bardzo kosztowne byłoby przechowywanie takiego uzbrojenia w strażnicy oraz specjalistyczne szkolenia strzeleckie strażników. Koszty te musiałaby ponieść gmina. Ponadto sama specyfika codziennej służby strażnika miejskiego nie wymaga raczej uciekania się do takiego wyposażenia. Wyjątek stanowić mogłaby wyżej wspomniana służba konwojowa w przypadku, jednak gminy korzystają tu najczęściej z wyspecjalizowanych agencji ochrony, co jest po prostu tańsze i mniej kłopotliwe. Raczej rzadko strażnicy miejscy pełnią także permanentnie służbę wartowniczą, co mogłoby w świetle przywołanych przepisów prawnych uzasadniać posiadanie na służbie broni palnej.           

           Sposób realizowania przez SM przyznanych im w drodze ustawowej uprawnień kontrolnych w dziedzinie ruchu drogowego budzi bardzo wiele kontrowersji. „Ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (nazwijmy ją „ustawą radarową”) wprowadzone zostały przepisy nadające strażnikom miejskim (gminnym) uprawnienia do dokonywania kontroli drogowej w stosunku do kierujących pojazdami. Przepisy te weszły w życie  31 grudnia  2010 r.”[50] Jednak nie nadawały się one wówczas do bezpośredniego stosowania ze względu na brak koniecznego ich doprecyzowania w rozporządzeniu wykonawczym. Mimo to wiele jednostek straży miejskiej – ewidentnie przekraczając swe uprawnienia – dokonywało np. rejestracji pomiarów prędkości za pomocą fotoradarów i w sprawach tych prowadziły postępowanie mandatowe (np. straż gminna w Bobolicach)[51].       Idąc dalej, art. 129 ust. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym[52] nie zezwala strażom miejskim na stosowanie stacjonarnych urządzeń rejestrujących. Dozwolone są jedynie te zainstalowane w pojeździe oraz fotoradary przenośne. Wobec tego straże miejskie nie są uprawnione do nakładania mandatów oraz do kierowania wniosków o ukaranie za wykryte w ten sposób wykroczenia. Niemniej, jak pisze A. Mezglewski: „Nikt się tym jednak nie przejmuje. Na obszarze całego kraju straże miejskie dokonują nielegalnych pomiarów przy pomocy setek fotoradarów stacjonarnych. Codziennie nakładają tysiące mandatów karnych. Kierują też wnioski o ukaranie do sądów, a sądy – łamiąc prawo – wszczynają postępowania i skazują obwinionych kierowców”[53]. Tego typu bezprawne działania podważają wiarę obywateli w funkcjonowanie „państwa prawa” w Polsce oraz powodują wzrastającą nieufność, a nawet wrogość w stosunku do straży miejskich.    

 

***

           

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić wypada, że samorządowe formacje mające zapewnić przestrzeganie prawa w wymiarze lokalnym mają w warunkach polskich bardzo długą tradycję. Są jednak fenomenem, którego zakorzenienie kulturowe i prawne w naszej rzeczywistości przychodzi nam odkrywać jakby na nowo. Od zawsze istniała świadomość, że zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom to nie tylko podstawowy obowiązek państwa, lecz także jeden z obowiązków jednostek samorządu terytorialnego. Przewidują to ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym, a także o samorządzie województwa[54]. Jednak, jak zauważa M. Mączyński, „samorządowe formacje ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego mogą obecnie […] działać jedynie na poziomie gminnym”[55].

           Jak można ocenić dotychczasowe funkcjonowanie straży gminnych (miejskich)? Wydaje się, że z jednej strony społeczeństwo polskie nie było na początku lat 90-tych XX w. przygotowane do pojawienia się w przestrzeni miejskiej takiej służby, z drugiej same straże nie wykorzystały szansy pozytywnego zaistnienia w realiach naszych miast i w świadomości ich mieszkańców. Po latach komunizmu i scentralizowanej, groźnej władzy Polacy z nieufnością (żeby nie rzec – ze złośliwym rozbawieniem) powitali na ulicach swoich miast niejednolicie umundurowane formacje, roszczące sobie ni stąd ni z owąd prawo do pouczania, karania i strofowania mieszkańców. Strażników określano jako „nowe ORMO” (Ochotnicza Rezerwa Milicji Obywatelskiej), nawiązując w ten sposób do nieco groteskowej, ochotniczej formacji z okresu PRL. Brak odruchów wykształconego społeczeństwa obywatelskiego powodował niechęć i nieufność do straży, której - jako, że nie była państwową policją (czy też milicją, której się bano) lecz służbą municypalną, nie traktowano poważnie. O wiele jednak ważniejsze wydaje się to, że same straże przez wiele lat funkcjonowania w wolnej Polsce po 1989 r. nie potrafiły zaskarbić sobie społecznego szacunku i zaufania[56]. Obecnie [luty 2013] w Polsce funkcjonuje prawie 10 tys. strażników miejskich i gminnych zgrupowanych w 575 jednostkach. Obsługuje ich ok. 1500 osób „cywilnej” administracji[57]. Zdaje się, że przyczyną tego, iż tak pokaźna liczba osób w krótkim czasie stała się w ocenie mediów i kształtowanej przez nie opinii publicznej najbardziej chyba znienawidzoną grupą zawodową w naszym kraju, jest skupienie się straży głównie na działaniach represyjnych (kary, mandaty), nie zaś na pomocy społecznościom lokalnym w ich realnych problemach[58]. Sytuację bardzo pogorszyło zwiększenie kompetencji straży w dziedzinie kontroli ruchu drogowego, czyli sławne „akcje fotoradarowe”, w powszechnej opinii społeczeństwa perfidnie obliczone wyłącznie na osiągnięcie jak najwyższego przychodu z kar finansowych. Trzeba tu dodać, że wiele straży sceptycznie odnosiło się do realizowania owych akcji fotoradarowych skierowanych przeciwko kierowcom, jednak były do tego zmuszane przez swych żądnych zysku samorządowych przełożonych. Zapłaciły za to wysoką cenę wizerunkową. Obecnie wiele społeczności lokalnych domaga się likwidacji straży gminnych, które postrzegane są jako formacje kosztowne w utrzymaniu, mało skuteczne i operatywne oraz utrudniające życie mieszkańcom. Wydaje się, że w wielu przypadkach wola mieszkańców będzie spełniona, a straże miejskie kolejny raz znikną z polskiego krajobrazu. W ostatnich latach z ulic polskich miast zniknęło ok. 20 straży miejskich. Zlikwidowano te formacje m. in. w Chrzanowie, Libiążu, Łagowie, Łazach, Redzie, Stalowej Woli, Strzegomiu, Szczyrku, Trzebini, Zakroczymiu, Żorach i Pionkach[59]. Jestem przekonany, że straże miejskie w obecnej formie nie przetrwają. Tam, gdzie nie ulegną likwidacji, będą musiały przejść głęboką reformę i zaakceptować zmiany, dzięki którym będą w stanie udowodnić, że stoją znów po stronie lokalnych społeczności[60].