Procedura FMS a negocjacje na system Obrony Przeciwlotniczej "Wisła"

Procedura zakupu amerykańskiego uzbrojenia Foreign Military Sales a program pozyskania przeciwlotniczego zestawu rakietowego ‘Wisła’ przez Siły Zbrojne RP.

 

Poniższej przedstawiam wersję wstępną policy paper, który mam zamiar opublikować poprzez Fundację Pułaskiego. Przedstawiony tekst nie przeszedł poprawek edytorskich ani redakcyjnych Fundacji, i jest publikowany wyłącznie na odpowiedzialność autora.

 

Zgodnie z wypowiedzią Ministra Obrony Narodowej Antoniego Macierewicza z 25 listopada b.r[1] w najbliższym czasie resort dokona przeglądu najważniejszych przetargów zbrojeniowych. W wypowiedzi zasugerowana została także zmiana polskiego stanowiska negocjacyjnego w ramach przetargu na zestawy przeciwlotnicze ‘Wisła.’ W świetle tych wydarzeń niniejszy Komentarz przedstawi opis procedury Foreign Military Sales i możliwości działania strony polskiej na obecnym jej etapie.

Tryby nabywania amerykańskiego uzbrojenia

W prawodawstwie USA istnieją dwa główne sposoby nabywania amerykańskich towarów obronnych (defense articles[2]) przez państwa trzecie i instytucje międzynarodowe[3]: Zagraniczna Sprzedaż Wojskowa (Foreign Military Sales –FMS) oraz Bezpośrednia Sprzedaż Komercyjna (Direct Commercial Sales –DCS). W przeszłości Polska korzystała z trybu FMS do zakupu m.in. samolotów myśliwskich F-16 czy rakiet JASSM. Jest on też używany do nabycia systemu obrony przeciwlotniczej (OPL) ‘Wisła’.

FMS - wstęp

W trybie FMS, Rząd USA, poprzez Departament Obrony (Department of Defense -DoD) i podległą mu Agencję Kooperacji Wojskowej (Defense Security Cooperation Agency -DSCA) pośredniczy w sprzedaży amerykańskich produktów zbrojeniowych oferowanych nabywcom zagranicznym. W praktyce, DSCA nabywa towary w imieniu rządu USA a następnie odsprzedaje owe użytkownikowi końcowemu. Kontrakt ten jest zatem umową międzyrządową (government-to-government) a koszty poniesione przez rząd amerykański są kompensowane 3.5- procentową prowizją[4], płatną przez Kupującego.

Zalety FMS – Podejście Całościowe

Według zapewnień DCSA, podstawową zaletą FMS dla potencjalnych klientów jest możliwość uzyskania kompleksowej pomocy w zakresie wsparcia, szkoleń i innych usług związanych z zakupionym towarem (tzw.: Total Package Approach –TPA.) [5] Zaraz po otrzymaniu zapytania od potencjalnego klienta (letter of reqest – LOR), DoD wyznacza tzw. Agencję Implementacyjną – IA (Implementing Agency),której pracownicy będą prowadzić negocjacje. IA zostaje zazwyczaj departament wojskowy armii, marynarki lub sił powietrznych, którego kompetencje najbardziej odpowiadają przesłanemu zapytaniu. Pracownicy IA, legitymujący się doświadczeniem z amerykańskim sprzętem wojskowym[6], są zobowiązani do wykonania szeregu analiz i spotkań z klientem, aby lepiej dopasować ofertę do jego potrzeb. Pozwala to na ograniczenie zasobów ludzkich kupującego (np.: MON) wymaganych przy negocjacjach, organizacji kwestii logistycznych czy finalizacji transakcji[7]. Ponadto IA stosuje sprawdzone procedury zakupowe rządu USA, które eliminują szereg ryzyk kontraktowych i jakościowych związanych z zakupem złożonych systemów uzbrojenia. Regulamin DSCA wskazuje wprost[8], że jakość produktów zakupionych przez FMS ma pozytywnie świadczyć o Stanach Zjednoczonych i nie odbiegać od parametrów akceptowanych przez Armię USA.

Zalety FMS – Współpraca z Armią USA

W przypadku przetargu na OPL „Wisła” zaletą procedury FMS, niedostępną w innych trybach zakupowych, jest zapewnienie rotacyjnej obecności w Polsce ‘pomostowych’ baterii PATRIOT armii USA.[9] Pełniłyby one zadania obrony przeciwlotniczej do czasu dostarczenia pierwszych polskich baterii ‘przejściowych’ PAC 3+ oraz docelowych w latach 2022-2025.[10] Jednakże niezależnie od polskich negocjacji USA poszukują lokalizacji dla rozmieszczenia własnych systemów PATRIOT oraz THAAD[11] w Europie już w roku 2016[12]. Zatem, zakładając umiejętne lobbowanie polskiego MSZ oraz MON na rzecz rozmieszczenia sprzętu w Polsce, aspekt ‘pomostowych’ baterii oferowanych przez FMS na OPL „Wisła” traci na znaczeniu.

Kolejną zaletą FMS jest potencjalne zwiększenie interoperacyjności nabytego systemu. Mianowicie, ustawa budżetowa USA na 2016 zakłada sporządzenie sprawozdania na temat możliwości integracji sojuszniczych systemów OPL z systemami USA[13]. Ustawa nadaje w tym pierwszeństwo systemom zakupionym poprzez tryb FMS. Integracja zaowocowałaby synergiami w skuteczności systemów broniących polskiej przestrzeni powietrznej Polsce (np.: wymiana danych rozpoznawczych pomiędzy OPL ‘Wisła’ a systemem AEGIS ASHORE w Redzikowie), oraz pozycjonowałoby Polskę, jako integralną część struktury bezpieczeństwa przeciwrakietowego USA. Dla rządu USA byłby to argument na rzecz dalszego inwestowania w relacje z Polską oraz w modernizację zdolności Sił Zbrojnych RP.

Zalety FMS – możliwość porównywania ofert

Tryb FMS zakłada złożenie przez klienta LOR na towar charakteryzujący się określonymi parametrami technicznymi lub operacyjnymi, nie zaś na konkretny produkt. Umożliwia to Agencji IA prowadzenie negocjacji z wieloma potencjalnymi dostawcami towaru spełniającego te kryteria, na zasadach Federal Acqusition Regulation (FAR)[14]. FAR wymaga, by towary pozyskiwane były przy zachowaniu „pełnej i otwartej konkurencji” („Full and Open Competition”), co wymusza rozmowy z szeregiem dostawców. W przypadku systemu OPL „Wisła” teoretycznie mogłyby to być firmy Raytheon (system PATRIOT) i Lockheed Martin (reprezentujący MEADS). Warto nadmienić, że FMS umożliwia również pozyskiwanie sprzętu niewywodzącego się z przemysłu amerykańskiego, jeśli są one ważną częścią oferowanego systemu (np.: radar rozpoznania MDBA Italy z oferty MEADS).

Wyłączone z procedury otwartej konkurencji są zapytania LOR, w których klient domaga się dostawy towaru od konkretnego dostawcy[15] („sole source”). Rekomendacja Ministra MON, Tomasza Siemoniaka przyjęta przez rząd w kwietniu 2015 determinowała taki kierunek dla OPL „Wisła.”[16] Nadmienić należy, że warunek sole sourcejest wyjątkiem od reguły i wdrożony mógł być jedynie na pisemne życzenie strony polskiej.[17] [18]

Wady FMS

Rząd USA nie jest gwarantem ceny, terminu realizacji, ani innych zapisów kontraktu, a jedynie może pośredniczyć w uzyskiwaniu niektórych gwarancji od wykonawcy towarów[19]. Co więcej, specyfika procedury FMS wyklucza ustalenie całkowitej, ryczałtowej ceny za kontrakt, nawet po podpisaniu kontraktu (ang: Letter of Offer and Acceptance, LOA)[20]. Innymi słowy, Polska bierze na siebie odpowiedzialność za zapłatę całkowitych kosztów nabycia systemu, które mogą być wyższe od tych widniejących w kontrakcie. Jest to szczególnie ważne w odniesieniu do projektowanego radaru PATRIOT AESA, którego koszty wytwarzania i utrzymania nie są w pełni znane.

Ponadto, procedura wymaga przekazania znacznej części odpowiedzialności i kompetencji stronie amerykańskiej (tzw.: delegating responsibility).Naturalnie rodzi się pytanie na temat umiejętności i woli rządu amerykańskiego oraz IA do stawiania twardych warunków własnemu przemysłowi i maksymalizowania korzyści dla strony polskiej. Opracowania DSCA wskazują, że w pewnych okolicznościach i przy odpowiednim zaangażowaniu i poziomie merytoryczności strony kupującej, tryb sprzedaży bezpośredniej (DCS) może przynosić lepsze rezultaty niż FMS.[21]

Sytuacja Obecna

Z perspektywy formalnych wymagań procedury FMS, negocjacje w sprawie OPL ‘Wisła’ znajdują się w bardzo wstępnej fazie.[22] Przede wszystkim, nie zostało wysłane zapytanie LOR, czyli pierwszy formalny krok w całej procedurze. Dotychczasowe działania po stronie amerykańskiej bazowały na nieformalnych sygnałach ze strony polskiego rządu jak i, przypuszczalnie, na działaniach ambasady USA w Polsce[23]. Można pokusić się o stwierdzenie, że „w praktyce nie istnieje” nie tylko kontrakt, ale nawet formalnie rozpoczęte negocjacje w sprawie tego systemu. Ponadto, doniesienia medialne sugerują rozpoczęcie negocjacji systemu OPL ‘Narew’, którego zakres jest komplementarny w stosunku do ‘Wisły’, już w roku 2016.[24]

W obecnej sytuacji, pierwszą opcją jest procedowanie według dotychczas obranej ścieżki, wysyłając LOR z zastrzeżeniem sole sourcena system PATRIOT Jest to najszybsza ścieżka do pozyskania systemów PATRIOT w dotychczas dyskutowanym zakresie i cenie (baterie pomostowe, przejściowe oraz docelowe). Ze wspomnianej wypowiedzi ministra Macierewicza wynika, że nieformalne rozmowy z rządem USA nie zwiastują otrzymania oferty satysfakcjonującej Polskę finansowo. Zatem konieczne mogłoby być ograniczenie wymagań technologicznych lub ilościowych polskiego LOR.

Drugim wyjściem jest wysłanie zapytania o system obrony przeciwlotniczej legitymujący się wymaganymi parametrami, bez wskazywania dostawcy. Jest to opcja wymuszająca rywalizację pomiędzy dostępnymi systemami amerykańskimi, w tym wypadku MEADS oraz PATRIOT. Niewątpliwie wymagałaby ona długich negocjacji i być może przesunęła w czasie dostarczenie Polsce systemu. Mogłaby natomiast obniżyć cenę lub korzystnie wpłynąć na inne warunki kontraktu, np.: offset.

Kolejną opcją jest rezygnacja z zakupu kompletnego systemu OPL i wysłanie zapytania na jego poszczególne części. W pierwszej kolejności LOR dotyczyłby oferty na system dowodzenia (sieciocentryczność, interoperacyjność, plug and fight.) Znacznie zwiększyłoby to liczbę oferentów, potencjalnie skutkując lepszą ofertą dla Polski. Jednocześnie możliwe byłoby dobieranie najlepszych dostępnych elementów od różnych dostawców, oraz szukanie synergii z innymi programami polskiej armii (np.: centra dowodzenia systemów OPL „Narew” i „Poprad”.)[25] Warto zauważyć, że ten sposób nabywania OPL jest obecnie stosowany przez Armię USA - w 2010 wybrano firmę Northrop Grumman jako dostawę systemu IBCS integrującego amerykańskie systemy obrony lotniczej (system of systems – Integrated air and missile defense Battle Command System - IBCS)[26]. Pozostałe elementy (np.: radary[27]) nabywane są odrębnymi kontraktami.

Wadą trzeciej opcji jest znacznie wydłużony czas realizacji kompletnego systemu obrony przeciwlotniczej. Negocjacje na poszczególne systemy (radary, wyrzutnie, efektory, etc.) toczone byłyby osobno, co zwiększyłoby złożoność procesu. Wzrosłoby też zaangażowanie i wymagane kompetencje pracowników MON, a także ryzyko technologicznej niekompatybilności elementów.

 

 

Wnioski

1. Foreign Military Sales jest jednym z trybów nabywania amerykańskiego uzbrojenia, dobrze znanym polskiej armii oraz rządowi (np.: kupno F-16). Jego zaletą jest zaangażowanie rządu USA, wraz z jego ekspertami wojskowymi oraz współpraca z amerykańską armią. W pewnym zakresie FMS umożliwia również konkurencyjne nabywanie uzbrojenia od różnych dostawców amerykańskich, choć nie gwarantuje ryczałtowej ceny ani jakości nabywanych produktów. Bez względu na możliwą zmianę strategii negocjacji nabycia OPL „Wisła”, dialog ze stroną amerykańską winien być kontynuowany poprzez FMS.
2. W obecnej sytuacji procedura FMS oferuje stronie polskiej dużą elastyczność w podejmowaniu kolejnych kroków w kierunku nabycia systemu OPL „Wisła.” Sformułowanie LOR w oparciu o dotychczasowe rozmowy pozwoliłaby na najszybsze zapewnienie Polsce obrony przeciwlotniczej o zasięgu „Wisły” (w postaci pomostowych i przejściowych baterii PATRIOT), lecz początkowo nie spełniałaby polskich wymagań technicznych. Konieczne byłoby też ograniczenie zakresu technologicznego bądź ilościowego zapytania, by oferta odpowiadała polskim możliwościom finansowym.
3. Sugerowana zmiana podejścia do negocjacji poprzez tryb FMS powinna polegać na uzyskaniu konkurencyjnych ofert od dostawców amerykańskich, na przykład poprzez rezygnację z warunku sole source. Potencjalne opóźnienia w realizacji programu mogą być zrekompensowane przez zakup systemu OPL krótkiego zasięgu „Narew”, rozmieszczenie w Polsce systemów OPL armii USA AEGIS Ashore oraz, potencjalnie, PATRIOT lub THAAD. Wysłanie LOR uwzględniającego wielu wykonawców systemu OPL lub jego poszczególnych części poprzez procedurę FMS poprawi pozycję negocjacyjną Polski i reprezentującej ją Implementing Agency.