Choć od zakończenia polskiej prezydencji w Radzie UE minęły prawie dwa miesiące, to warto jeszcze raz wrócić do wyważonej i merytorycznej dyskusji dotyczącej drugiego półrocza 2011 roku. Nie jest niczym nadzwyczajnym, że państwo podsumowujące swoją prezydencję, ogłasza ją jako sukces. Jednak bardziej kompetentna i obiektywna wydaje się ocena niezależnych instytutów, think – tanków, czy organizacji pozarządowych.
W drugiej połowie 2011 roku przypadł Polsce udział w najważniejszej funkcji, jakie może sprawować państwo będące członkiem Unii. Nasz kraj objął rotacyjną prezydencję UE. Celem niniejszego artykułu jest analiza znaczenia przewodnictwa w Radzie UE, ocena jej możliwości we współczesnej sytuacji Europy. Zadanie tak samo trudne, co pożądane. Tym bardziej, że debata publiczna w Polsce charakteryzowała się licznymi treściami propagandowymi, wymierzonymi na polityczny zysk, które przykrywały merytoryczną stronę poruszanego problemu.
Mówiąc o radzie, należy zacząć od krótkiego zdefiniowania tej instytucji i zwrócenia uwagi na częste mylenia jej z inną instytucją, jaką jest Rada Europejska. Ta pierwsza, pisana z dużej litery, określa ministerialnych przedstawicieli państw członkowskich, podejmujących decyzje kwalifikowaną większością głosów. Właśnie prezydencję tej Rady ministerialnej (oprócz Rady ds. zagranicznych) sprawują rotacyjnie państwa członkowskie. Z kolei w pojęciu „rada” mieszczą się wszystkie instytucje skupiające przedstawicieli państw członkowskich, uprawomocnione do podejmowania decyzji1.
Prezydencja to sprawowanie władzy nad państwami należącymi do UE, ale jedynie w radzie. Zwierzchnictwo nad państwami członkowskimi sprawują również Komisja, Parlament Europejski, a także Trybunał Sprawiedliwości2.
Przewodnictwo w Radzie UE stanowi ogromną szansę dla państwa sprawującego ten urząd. To najlepszy czas, aby zaprezentować dany kraj, jego kulturę, historię, czy nawet atrakcje turystyczne. Uwaga europejskiej opinii publicznej zwrócona jest na kraj sprawujący prezydencję, szczególnie na wymiar polityczny. Poza tym, to półrocze daje możliwość lepszego opanowania technik pracy w ramach rady UE, co ma szczególne znaczenie w przypadku nowych członków Wspólnoty3. Sprawujący prezydencję, mogą wpływać na proces podejmowania decyzji, stanowienie prawa w Unii Europejskiej. Stanowi to okazję do zwiększania wpływów danego kraju na to, co dzieje się w ramach UE. Ponadto, państwo sprawujące prezydencję, decyduje o tym, co stanie się przedmiotem negocjacji4.
Są również „plusy ujemne” sprawowania omawianej funkcji. Wynikają one przede wszystkim z półrocznej rotacyjności urzędu. Powoduje to brak ciągłości oraz spójności w reprezentacji zewnętrznej. Poza tym, częste zmiany państw sprawujących prezydencję mogą skutkować odrzuceniem wcześniej proponowanych rozwiązań, pakietów negocjacyjnych. Warto również wspomnieć, że sprawowanie prezydencji pochłania dużo energii, czasu, a także pieniędzy państwa sprawującego ten urząd. Nawet najbardziej rozbudowane administracje i dyplomacje, na rzecz spraw europejskich poświęcają mniej uwagi sprawom krajowym5.
Ewolucja przewodnictwa po traktacie lizbońskim
Nie ulega wątpliwości, że rola prezydencji uległa znaczącej modyfikacji po wprowadzeniu w życie Traktatu z Lizbony. Dokument ten przypisał część dotychczasowych kompetencji prezydencji Wysokiemu Przedstawicielowi Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, a także Przewodniczącemu Rady Europejskiej.
W przeszłości prezydencja sprawowała przewodnictwo Radzie Europejskiej i przewodniczyła jej pracom. Reprezentowała także Unię Europejską na zewnątrz i wprowadziław życie decyzje dotyczące tego obszaru. reprezentowanie Unii Europejskiej na zewnątrz. Obecnie powyższe kompetencje przekazane zostały Przewodniczącemu Rady Europejskiej. Z kolei Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa przejął obowiązek zapewnienia spójnej reprezentacji UE w stosunkach międzynarodowych6.
Jak zauważa Krzysztof Szczerski, nowy model prezydencji charakteryzował się nienajlepszymi doświadczeniami. Osłabienie zdolności decyzyjnych kraju przewodniczącego, powodowało liczne napięcia instytucjonalne na linii państwo członkowskie – instytucje unijne. Kolejne trudności sprawia wewnętrzna hierarchizacja państw, skutkująca umacnianiem się tandemu francusko – niemieckiego7.
Zadania i oczekiwania
Prezydencja polega na pełnieniu władzy w strukturze Unii w celu oddziaływania na proces integracyjny. Zasada półrocznej rotacji zabezpiecza tę funkcję przed jej nadużywaniem8. Państwo, które w najbliższym czasie ma objąć prezydencję, musi przygotować do tej funkcji, poprzez wiele dziedzin: programowych, logistycznych, a także technicznych. Razem z dwoma pozostałymi krajami, należy opracować program na osiemnastomiesięczny okres prezydencji danej trójki. W naszym przypadku tymi krajami są Cypr i Dania. Program ten powinien zawierać wstępne plany pracy podczas przewidywanych spotkań rady9.
Zadaniem kraju przewodniczącego jest poszukiwanie kompromisów i negocjowanie porozumień pomiędzy państwami członkowskimi, wspólnie z Komisją realizuje on program legislacyjny Unii, debatuje i przekonuje do swojego programu eurodeputowanych10.
Szczególną rolą prezydencji są negocjacje akcesyjne z państwami kandydującymi. Dosyć dobrze została w tej kwestii zapamiętana prezydencja duńska w drugiej połowie 2002 r. Rada Europejska obradująca w Kopenhadze zakończyła negocjacje akcesyjne z dziesięcioma państwami, m. in. Polską. Wówczas to,
w zależności od sytuacji, odbywały się kolejne rundy spotkań na różnych szczeblach, w formule dwustronnej, jak i wielostronnej, z kandydatami do UE, jak i jej członkami11.
Wiele kontrowersji wzbudzało nasze przewodnictwo w Radzie UE podczas wyborów parlamentarnych i związanej z nią kampanią. Praktyka stosowana przez nowe państwa członkowskie pokazuje, że krajowa opinia publiczna wycisza się w okresie przewodnictwa w strukturach UE. Polega to na tym, że partie opozycyjnie nie atakują nadmiernie rządu, zwiększając jego elastyczność. Takie zachowanie w dużej mierze sprzyja sukcesowi prezydencji, ukazując dany naród jako sprawny, zdolny do jednoczenia się. Wedle tego wzorca sprawowane były pierwsze prezydencje Hiszpanii, Finlandii i Szwecji. Jednak wtedy zdarzyły się wyjątki. W pierwszej połowie 2009 r. opozycyjna Czeska Partia Socjaldemokratyczna doprowadziła do dymisji rządu Obywatelskiej Partii Demokratycznej, uniemożliwiając tym samym zdobycie korzyści z pełnienia prezydencji. Do zmiany rządu doszło również w Danii 1993 r. oraz Francji w 1995 r12. Jednak wbrew obawom, wybory parlamentarne w Polsce nie wpłynęły znacząco sposób na sprawowanie przewodnictwa. Również, fakt objęcia prezydencji nie miał istotnego wpływu na kampanię wyborczą, gdyż zdominowały ją wątki krajowe.
Nie ulega wątpliwości, że każdy kraj sprawujący prezydencję, chce osiągnąć sukces. Podstawowym warunkiem jego realizacji jest wypełnienie wcześniej założonych priorytetów. Postulaty odnoszące się do interesu narodowego muszą być zestawione z możliwością wcielenia ich w życie13. Wiele trudności sprawia również zestawienie postulatów krajowych z interesami unijnymi. Każda prezydencja rozdarta jest między krajową, a europejską opinią publiczną. Pierwsza oczekuje, że owe 6 miesięcy będzie okazją do prezentacji interesów narodowych na forum UE. Natomiast ta druga, zakłada, że prezydencja będzie starała się „wyciszyć” interesy narodowe14. Niepisana zasada zobowiązuje państwa sprawujące prezydencję do zachowania neutralności w trakcie rozmaitych negocjacji. Wynika to z rotacyjności tej funkcji. Gdyby każde państwo kierowało się tylko własnym interesem, po sześciu miesiącach mogłoby się obrócić przeciwko niemu, w przypadku gdyby następne państwa sprawujące tę funkcję realizowały podobną zasadę. Owa neutralność zakłada również utrzymywanie równowagi między tym, co narodowe a tym, co unijne15. Jednak właściwe zdefiniowanie celów ponadnarodowych nie musi kolidować z priorytetami krajowymi. Przykładem takiej zależności może być koncepcja polityki wschodniej jednego z pierwszych architektów polityki zagranicznej III RP – Krzysztofa Skubiszewskiego. Według b. ministra spraw zagranicznych, bezpieczeństwo Polski, zależne jest od stabilności naszych wschodnich sąsiadów16.
Priorytety przewodnictwa
Warto zwrócić uwagę, iż priorytety prezydencji uzależnione są od wymiaru geopolitycznego oraz społeczno – ekonomicznego. Można łatwo przewidzieć, że kraje Południa będą bardziej zainteresowane sprawami Afryki i Ameryki Łacińskiej. Natomiast prezydencje krajów skandynawskich skierowane będą na współpracę ze wschodnimi sąsiadami, głównie Rosją. Prezydencje francuskie pokazały duże zaangażowanie tego kraju w kwestie polityki społecznej i zatrudnienia. Z kolei po Wielkiej Brytanii tradycyjnie spodziewać się można postulatów wolnorynkowych oraz zwiększających rozwój rynku wewnętrznego17.
Przykładem bardzo skutecznych prezydencji były te sprawowane przez Danięw 2002 roku, gdy Anders Fogh Rasmussen zakończył rokowania akcesyjne z dziesięcioma państwami ubiegającymi się o członkostwo w UE. Swoją skuteczność pokazała również prezydencja niemiecka w 2007 roku, kiedy Angela Merkel wyprowadziła Unię z kryzysu po odrzuceniu traktatu konstytucyjnego we Francji i Holandii. Znane są też mniej chlubne przypadki. Miało to miejsce w 2000 roku, kiedy prezydencję sprawowała Francja. Ówczesny prezydent Jacques Chirac przewodniczył konfliktowemu szczytowi w Nicei18.
Kryteria oceny prezydencji
Ocena działalności prezydencji zależna jest od uruchamiania i kontroli procesów politycznych. Im więcej takich działań, tym prezydencja oceniania jest jako skuteczniejsza. Natomiast słaba prezydencja charakteryzować się będzie czymś odwrotnym, co doprowadzi do wzrostu znaczenia innych instytucji wspólnotowych19. W tej kwestii literatura rozróżnia dwa rodzaje przewodnictwa: prezydencję kontynuacji oraz prezydencję innowacji. Pierwsza charakteryzować się będzie bezkonfliktowym przeprowadzaniem inicjatyw innych organów UE. Natomiast prezydencja innowacji oznacza wprowadzanie nowych pomysłów do dyskursu unijnego, nawet za cenę ostrego konfliktu20.
Program prezydencji zawiera zwykle motto, do którego dany kraj się odwołuje i ma symbolizować zadania stawiane przez prezydencję. W ostatnich latach prezydencja niemiecka za swoje hasło obrała: „Europa – skuteczna razem”, beligijska – „Europa w działaniu”21. Polska, jak niegdyś Hiszpania nie wybrała swojego motta. Na jednej z konferencji Mikołaj Dowgielewicz stwierdził, że nie ma tradycji nadawania haseł prezydencji poszczególnych krajów. Chwilę później, Donald Tusk dodał, że najlepiej z logiem komponowałoby się hasło „Alleluja i do przodu”22.
Wśród priorytetów polskiego przewodnictwa znalazły się postulaty:
- promowania polityki wschodniej na forum Unii Europejskiej;
- wzmocnienia rynku wewnętrznego UE;
- dyskusja nad unijnym budżetem na lata 2014-2020;
- podniesienia sprawności działań UE w obrębie zarządzania kryzysowego, pogłębienia współpracy w dziedzinie obronności oraz wzmocnienia partnerstwa z NATO
- zakończenie procesu integracyjnego z Chorwacją23.
Ocena polskiego przewodnictwa
Nie jest niczym nadzwyczajnym, że państwo podsumowujące swoją prezydencję, ogłasza ją jako sukces. Tak czyni każdy kraj. jednak bardziej kompetentna i obiektywna wydaje się ocena niezależnych instytutów, think – tanków, czy organizacji pozarządowych.
Polskie przewodnictwo w Radzie UE wprowadziło podczas drugiego półrocza 2011 r. wiele optymizmu i uśmiechu tak dobrze znanego od czasów rządu Donalda Tuska. Zwiększył się także prestiż Polski na arenie międzynarodowej. Niemal wszyscy zagraniczni europosłowie chwalili naszą prezydencję za profesjonalizm, realizm, umiejętność osiągania kompromisu oraz zdolność do wzniesienia się ponad narodowe interesy. Na poczet sukcesów można zapisać również rozpoczęcie negocjacji umów handlowych z Gruzją i Mołdawią. Pozytywnie należy również ocenić Polska rozpoczęła debatę na temat budżetu na lata 2014-2020. Choć udało się zablokować tzw. oszczędną wersję budżetu, jaką proponowali płatnicy netto, to jednak kluczowe decyzje zapadną w trakcie prezydencji duńskiej.
Wśród sukcesów polskiego przewodnictwa często wymieniano podpisanie traktatu akcesyjnego z Chorwacją. Jednak warto zwrócić uwagę, że negocjacje akcesyjne rozpoczęły się w 2005 roku i zakończono je
w czerwcu 2011, czyli tuż przed rozpoczęciem naszej prezydencji. Co ciekawe, nawet traktat akcesyjny został podpisany w Brukseli, a nie jak stanowiła niepisana zasada, w stolicy państwa sprawującego przewodnictwo. Do sukcesów polskiej prezydencji zaliczano także przyjęcie tzw. sześciopaku, choć Piotr Kaczyński z Centrum Studiów nad Polityką Europejską stwierdził, że Polska odegrała jedynie instrumentalną rolę we wprowadzaniu w życie decyzji podjętych na szczytach w lipcu i październiku, gdyż „nie było przy stole, przy którym podejmowane były decyzje”24.
Do porażek polskiej prezydencji zaliczyć należy liczne niepowodzenia w polityce wschodniej. Sytuacja na Białorusi pozostała bez zmian. Nie udało się również ratyfikować umowy stowarzyszeniowej Ukrainy
z Unią. Ponadto, opór Holandii uniemożliwił wejście Bułgarii i Rumunii do układu z Schengen. Do sukcesów nie można zaliczyć również Szczytu Partnerstwa Wschodniego. Wśród wielkich nieobecnych warto wymienić prezydenta Francji, Nicolasa Sarkozy’ego. Zabrakło też decyzji Unii w sprawie wydobycia gazu łupkowego w Polsce.
Za wszelkie porażki można winić okoliczności (kryzys finansowy), które bez wątpienia osłabiały szansę na silne i skuteczne przewodnictwo w Radzie UE. W tym kontekście warto przypomnieć wypowiedź Jacques’a Delors’a. Ubolewał on nad tym, że polska prezydencja była pomijana przez szefów największych krajów Europy.
Reasumując, nie stało się tak jak przewidywała jedna z krajowych gazet. Przewodnictwo Polski w Radzie UE nie udowodniło, że Donald Tusk jest mężem stanu, ale też nie okazało się gwoździem do politycznej trumny premiera. Trudno również zaprzeczyć opinii premiera, że „Nie jesteśmy w Unii wszechmocni”25. Śmiem twierdzić, że to jest najlepsze hasło zeszłorocznego przewodnictwa Polski w Radzie UE.
Paweł Bielawiec
Przypisy:
1 Leszek Jesień, Prezydencja Unii Europejskiej. Zinstytucjonalizowana procedura przywództwa politycznego, Warszawa 2011 s. 20-21.
2 Tamże, s. 23.
3 Tamże, s. 241-243.
4 Tamże, s. 29-30.
5 Tamże, s. 241-243.
6 K. A. Wojtaszczyk, Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizbońskiego, [w:] K. A. Wojtaszczyk (red.), Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 10-11.
7 K. Szczerski, Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej - uwagi do analiz politologicznych, [w:] K. A. Wojtaszczyk (red.), Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 40.
8 Leszek Jesień, op. cit., s. 23.
9 Tamże, s. 107.
10 K. Szczerski, Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej - uwagi do analiz politologicznych, [w:] K. A. Wojtaszczyk (red.), Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 17.
11 Leszek Jesień, op.cit., s. 200-201.
12 Leszek Jesień, op. cit., s. 147.
13 Tamże, s. 142.
14 Tamże, s. 136.
15 Leszek Jesień, op.cit., s. 31-32.
16 Dorota Jedynak, Od zamysłu wiązania Wschodu z Zachodem do Partnerstwa Wschodniego – ewolucja idei europeizacji wschodnich sąsiadów w programach polityki zagranicznej III Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] R. Bartłomiejski (red.) Prezydencja, jako wyzwanie dla Polski oraz szansa promocji jej interesów, Szczecin 2011, s 51-52.
17 Leszek Jesień, op. cit., s. 144-145.
18 Tamże, s. 82.
19 Tamże, s. 29.
20 K. Szczerski, Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej - uwagi do analiz politologicznych, [w:] K. A. Wojtaszczyk (red.), Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 18-19.
21 Leszek Jesień, op. cit., s. 143.
22 http://www.tvn24.pl/1,1702485,druk.html (21.01.2012)
23 http://www.polskaprezydencja2011.pl/content/polska-prezydencja (21.01.2012)
24 http://pl.euronews.net/2011/12/20/podsumowanie-polskiej-prezydencji-polska-wciaz-zielona-wyspa/ (22.01.2012)
25 http://biznes.onet.pl/nie-jestesmy-w-unii-wszechmocni,18642,4995426,1,audio-detal (28.01.2012)
