Dla nikogo nie może ulegać wątpliwości, że to właśnie duże miasta, ośrodki metropolitalne, stanowią lokomotywy rozwoju poszczególnych regionów. Skupiają wszystkie elementy „trójkąta wiedzy”, o którym na forum Polski XXI pisze Rafał Dutkiewicz. Ośrodki metropolitalne dysponujące odpowiednią ofertą edukacyjną, naukową, kulturową czy rozrywkową, a także stwarzające perspektywy rozwoju zawodowego przyciągają młodych, wykształconych, dynamicznych i ambitnych młodych ludzi. Ci zaś stanowią siłę napędową nadającą dynamikę i kreatywność nieodzowną dla sprostania coraz intensywniejszej konkurencji regionów w Polsce, Europie i na świecie.
Wiodące uczelnie, poza nielicznymi wyjątkami, ulokowane są w prężnych ośrodkach miejskich. Wytwarzana w nich wiedza spotyka się z najbardziej innowacyjnymi środowiskami gospodarki i biznesu. Tam podejmowane są najważniejsze decyzje i rodzą się trendy przesądzające o przyszłym obliczu także i tych obszarów, na które promieniuje oddziaływanie głównych centrów metropolitalnych. Potencjał coraz potężniejszych i zyskujących znaczenie polskich metropolii jest jednak dziś jeszcze potencjałem w dużym stopniu niewykorzystanym. Jednym z elementów budowy nowoczesnego państwa musi być zatem jego dostrzeżenie i uwolnienie. Choć jest to proces w pewnej mierze naturalny i samoczynny, istniejące w państwie rozwiązania ustrojowe, prawne, administracyjne czy organizacyjne mogą mu jednak sprzyjać, bądź też w istotny sposób ograniczać. Naszym zdaniem obowiązujące obecnie w naszym kraju rozwiązania stanowią właśnie tego rodzaju ograniczenie.
Konieczność wprowadzenia odrębnych uregulowań prawnych dla tzw. obszarów metropolitalnych dostrzegana była niemal od chwili wprowadzenia trójszczeblowego podziału administracyjnego. Obecnie istniejąca struktura, w której obszary metropolitalne na ogół stanowią konglomerat gmin, powiatów grodzkich i tzw. „obwarzanków”, wikła je nie tylko w szereg sztucznych problemów koordynacyjnych, ale przede wszystkim sprzyja realizowaniu przez nie wzajemnie sprzecznych interesów i budowania opozycyjnych strategii ich osiągania. W ten sposób poszczególne „fragmenty” obszaru metropolitalnego, funkcjonalnie zrośnięte, a administracyjnie odseparowane tworzą niejednokrotnie kłębowisko sprzecznych dążeń, animozji i konfliktów. Tego rodzaju sfery działalności, jak planowanie przestrzenne, transport publiczny, zarząd obiektami czy elementami infrastruktury o znaczeniu ponadlokalnym, przedsięwzięcia zarówno inwestycyjne, jak i organizacyjne mogące mieć wpływ na jakość życia mieszkańców znacznych obszarów, na ogół prowadzone są w horyzoncie granic własnej gminy. Najbardziej zapewne jaskrawym i drastycznym przykładem jest tu aglomeracja górnośląska – gdzie ponad 2 mln mieszkańców rozczłonkowanych jest pomiędzy kilkanaście gmin, z których zdecydowana większość ma jednocześnie status powiatu. Oczywiście miasta te pozostają pod wieloma względami funkcjonalnie, a często także urbanistycznie ze sobą zrośnięte – nie jest tak jednak pod względem procesów decyzyjnych i organizacyjnych. Stąd też zamiast spójnej polityki rozwoju decyzje takie tworzą chaotyczną mozaikę przypadkowych i często nawzajem kolidujących ze sobą lub znoszących swoje skutki rozstrzygnięć czy wyborów. Tego rodzaju problemy nie stanowią oczywiście specyfiki obszarów metropolitalnych w Polsce. Od wielu dziesiątków lat są one także dostrzegane i rozwiązywane poprzez różnego rodzaju instytucje prawne kooperacji metropolitalnej w różnych krajach Europy i świata.
Przykładami tego rodzaju rozwiązań mogą być chociażby Metropolitan Council w tzw. Twin Cities w Minnesocie (Minneapolis i San Paul), organizacja gmin Bay Area w Kalifornii, Metropolitan Area wokół Denver w Kolorado, organy takich obszarów, jak „Greater Dublin Area”, „Metropolregion Hamburg” czy „Ambit Metropolita de Barcelona”. Z perspektywy Górnego Śląska, a zapewne także Trójmiasta, szczególnie interesujący jest działający od lat 60-tych w różnych postaciach organizacyjnych związek regionalny Ruhry (Regionalverband Ruhr) z siedzibą w Essen, grupujący kilka sąsiadujących ze sobą miast wraz z terenami je okalającymi, zamieszkiwany przez niemal 6 mln mieszkańców.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 15 stwierdza, że to ustawa określa „zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych”. Funkcjonujące dzisiaj jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do obszarów metropolitalnych, w szczególności dużych konurbacji lub policentrycznych aglomeracji miejskich w znaczący sposób odbiega od deklarowanej w Konstytucji zasady. Stąd też refleksję nad właściwym kształtem tego rodzaju rozwiązań prawnych, pozwalającym w zadowalający sposób odpowiedzieć na wymogi nowoczesnego państwa, uznać można za wymóg nie tylko racjonalnego myślenia o fundamentach rozwoju regionów, ale także wymóg sprostania deklarowanym w obowiązującym porządku prawnym zasadom.
Szereg doświadczeń wskazuje przy tym na to, że dostępne w obecnym porządku prawnym instytucje dobrowolnych związków, porozumień czy stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego z różnych powodów nie stanowi satysfakcjonującej odpowiedzi na coraz silniej odczuwalne wyzwania. Jedną z najprostszych i bynajmniej nie najważniejszych barier tego rodzaju środków jest chociażby to, że zadania typowo metropolitalne (drogi, kolej miejska i podmiejska, planowanie przestrzenne, transport publiczny, sieci infrastrukturalne etc.) należą obecnie do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego różnego szczebla. Nie ma zaś możliwości powołania związku komunalnego składającego się z gmin, powiatów, miast na prawach powiatu, samorządu województwa etc. i przekazania mu przez założycieli tych zadań publicznych, które mają wymiar metropolitalny. Na Śląsku zaowocowało to uniemożliwieniem powołania związku złożonego z miast na prawach powiatu oraz miast, które nie posiadają takiego statusu (w przeciwnym razie związek mógłby wykonywać wyłącznie kompetencje gmin, a to podważałoby w istotnej mierze sensowność jego powołania). Innymi słowy możliwe dzisiaj formuły współpracy w ramach obszaru metropolitalnego mogą być jedynie w ten czy inny sposób kulawe i prowizoryczne. Utworzenie, więc realnej płaszczyzny dostosowanej kompetencyjnie do specyfiki obszaru metropolitalnego wymaga stworzenia nowej instytucji prawnej, tak zresztą jak dzieje się to w innych krajach, w których problem ten pojawił się, czy też dostrzeżony został wcześniej (np. związek regionalny Ruhry powołany został i działał w oparciu o odrębną „specustawę”).
W ostatnich latach udało się w wielu miejscach Polski znacznie ożywić dyskusję nad optymalnymi rozwiązaniami prawno-ustrojowymi, dzięki którym możliwe byłoby stworzenie prawnych podstaw sprawnego i skutecznego funkcjonowania i zarządzania obszarami metropolitalnymi. Intensywne debaty oraz różnego rodzaju prace koncepcyjne toczyły się nie tylko w różnych gronach samorządowych i rządowych na Śląsku czy na Pomorzu, ale także w zespołach MSWiA, na uniwersytetach czy łamach lokalnych czy ogólnopolskich gazet. Ich dorobkiem jest wiele cennych pomysłów i wniosków, a także niemało gotowych lub niemal gotowych propozycji prawnych. Mimo ich istnienia, nie tylko nie znalazły one wyrazu w oczekiwanych aktach normatywnych, ale także nie wydaje się – mimo wielu szumnych deklaracji - aby także obecnie istniały realne szanse, iż zostanie w tej sprawie uczyniony jakiś istotny krok do przodu. Problemy, zatem tak jak były, tak pozostają nierozwiązane. Stąd też podnoszone w niej kwestie i propozycje nie tylko zachowują aktualność, ale wręcz stają się coraz bardziej palące.
Spośród wielu możliwych sposobów, w jakie skonstruowany mógłby zostać obszar metropolitalny opowiadamy się za koncepcją ustawowego związku komunalnego, o charakterze względnie obligatoryjnym. Mamy na myśli zasadę, że obszar związku wyznaczony zostałby ustawą, w oparciu o przyjęte kryteria urbanistyczne, ludnościowe, funkcjonalne etc., natomiast w późniejszym czasie możliwe byłoby poszerzenie takiego obszaru poprzez akces kolejnych sąsiadującym z nim jednostek. Wydaje się, że pod pewnymi warunkami możliwa byłaby do zaakceptowania także procedura wystąpienia ze związku któregoś z członków (po okresie karencji, w drodze referendum lokalnego, zgody Ministra Spraw Wewnętrznych, po dokonaniu stosownych rozliczeń oraz zawarciu umów na udział w pewnych rodzajach usług).
Możliwość istnienia obligatoryjnych związków komunalnych przewiduje zresztą Konstytucja, wskazując w art. 64 ust.4, że „obowiązek utworzenia związku może być nałożony tylko w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu.”
Z uwagi na odmienności w sytuacji i potrzebach poszczególnych obszarów metropolitalnych racjonalne byłoby przypisanie im stosunkowo wąskiego katalogu obligatoryjnych zadań realizowanych wspólnie (takich jak organizacja transportu publicznego, opracowywanie strategii rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, zarządzania podstawowymi korytarzami komunikacyjnymi, zaopatrzeniem w energię czy kwestiami ochrony środowiska czy gospodarki odpadami). Obok tego ustawa powinna stwarzać szerokie i elastyczne możliwości przekazywania zadań, zwłaszcza realizacji istotnych przedsięwzięć czy inwestycji mających znaczenie dla wszystkich lub znacznej części mieszkańców obszaru. W żadnej mierze związek nie powinien zostać przygnieciony nadmierną ilością drobnych bieżących spraw bieżących (lokalne drogi, szkoły, zakłady opieki zdrowotnej etc.), które ze znacznie większym powodzeniem mogą być realizowane na szczeblu lokalnym. Specyfice i potrzebom obszarów metropolitalnych w żadnej mierze nie odpowiada koncepcja tzw. megapowiatu, który oparty jest na zupełnie wadliwej optyce. Przekazywałby bowiem metropolii ogrom zadań zupełnie lokalnych, a nie umożliwiałby jej zajmowania się naprawdę kluczowymi dla wspólnego rozwoju sprawami (jak np. planowanie przestrzenne czy kolej podmiejska).
Niezwykle istotną kwestią jest relacja władz obszaru metropolitalnego do prezydentów, zarządów czy rad tworzących go gmin. Istnieją tu bowiem dwa niebezpieczeństwa – nadmiernego rozrostu zbędnej biurokracji, a także ryzyko konfliktu i paraliżu pomiędzy władzami obszaru metropolitalnego a prezydentami czy burmistrzami miast i gmin członkowskich. Dlatego też uważamy, że najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest nieco jedynie zmodyfikowana formuła związku komunalnego.
Jego władzą powinno być zgromadzenie – ale złożone wyłącznie z prezydentów, burmistrzów czy wójtów – dysponujących siłą głosu powiązaną z ilością reprezentowanych mieszkańców. Procedury decyzyjne zapewne winny opierać się na mechaniźmie podwójnej większości – co mogłoby być istotne zwłaszcza w przypadku aglomeracji monocentrycznych, z ogromną dysproporcją siły głosu centralnego miasta oraz jego okolicznych miejscowości. Tego rodzaju niezbyt liczny organ stanowiący (np. w aglomeracji górnośląskiej liczący zapewne kilkunastu członków) mógłby stanowić rzeczywiste centrum decyzyjne, kreujące wspólną politykę rozwoju całego obszaru.
Organem wykonawczym zgromadzenia mógłby wobec tego być bądź to jednoosobowy, profesjonalny „city-manager” bądź też kilkuosobowy zarząd wyłoniony spoza grona prezydentów czy burmistrzów mający obowiązek działania w interesie wspólnym. Dość łatwo zauważalna w tej konstrukcji jest analogia do struktury organów Unii Europejskiej. Nie ma w tym niczego dziwnego, albowiem w obydwu przypadkach mamy do czynienia z próbą pogodzenia wspólnej realizacji pewnych zadań publicznych z jednoczesnym zachowaniem „suwerenności” każdego z członków w pozostałych sprawach, a także wpływu na decyzje dotyczące wspólnie podejmowanych czy prowadzonych przedsięwzięć. Stąd też zgromadzenie związku stanowiłoby forum ucierania się partykularnych interesów i punktów widzenia poszczególnych członków, zaś organ wykonawczy miałby za zadanie realizację podejmowanych w ten sposób decyzji i inspirowania oraz inicjowania przedsięwzięć istotnych z punktu widzenia całości związku i jego mieszkańców. Warto także rozważyć wprowadzenie do tego rodzaju uregulowań także pewnych ogólnych zasad współdziałania (jak np. równego traktowania interesów poszczególnych członków związku, mediacyjnego lub quasi-arbitrażowego rozstrzygania ewentualnych sporów czy rozbieżności pozwalającego na uniknięcie eskalacji konfliktów sądowych etc.). W ten sposób zmniejszone zostałoby ryzyko dominacji interesów silnych lub skutecznych graczy kosztem mniej zaradnych czy wpływowych gmin członkowskich).
Jednym z podstawowych warunków zdolności do skutecznego wykonywania powierzonych obszarom metropolitalnym zadań publicznych jest stworzenie wystarczających podstaw finansowych ich bytu. Oczywiście przejmując niektóre zadania gmin, powiatów czy samorządu województwa (w odniesieniu do zajmowanego przez związek obszaru) naturalną tego konsekwencją musi być przekierowanie służącego ich realizacji strumienia pieniędzy do dyspozycji związku. Ponadto wydaje się, że z uwagi na konieczności realizacji pewnych dodatkowych obowiązków związanych ze zintegrowaniem realizowanych obecnie oddzielnie przez każdą gminę czy powiat zadań zasadne jest oczekiwanie wzmocnienia finansowego obszarów metropolitalnych dodatkowym udziałem podatkowym.
Warto przypomnieć, że obowiązujące od wielu lat przepisy przewidują „premię” w postaci dodatkowych 5% udziału w podatku dochodowym dla gmin, które dobrowolnie postanowią się połączyć. Wydaje się, że zbliżony mechanizm byłby nie tylko równie, ale nawet znacznie bardziej zasadny w odniesieniu do tego rodzaju „łączenia” się gmin, jakim byłoby utworzenie obszaru metropolitalnego. Tego rodzaju instrumenty oddziaływania finansowego są zresztą powszechnie stosowane na świecie. Przykładem mogą być Stany Zjednoczone, gdzie niejednokrotnie przekazanie znacznych funduszy federalnych na rozmaite cele o charakterze metropolitalnym uzależniane bywało od powołania odpowiednich organizacji, instytucji czy organów, które będą nimi administrować. Nie wydaje się, aby w naszych warunkach posługiwanie się tego rodzaju finansową pokusą graniczącą z szantażem było pożądane, wydaje się, że znacznie bardziej przejrzystą, zrozumiała metodą jest powołanie tego rodzaju instytucji mocą ustawy, a jednocześnie wyposażenie jej w środki służące realizacji zadań metropolitalnych.
Jednym ze słów kluczy do pozycji Polski XXI jest konkurencja. Konkurencyjność naszej gospodarki jest miarą siły w dzisiejszym świecie. Konkurencja dotyczy także regionów i metropolii. Jeśli nasze miasta mają liczyć się w światowym wyścigu, którego stawką jest stworzenie jak najatrakcyjniejszych warunków życia i pracy dla mieszkańców, muszą otrzymać narzędzia racjonalnego i skutecznego kształtowania swojej przyszłości. Jeśli zasadna jest – jak pisze przywoływany już wcześniej prezydent Wrocławia – jego „niemal obsesyjna” obawa, że „Europa ukształtuje się ostatecznie jako przestrzeń dwóch prędkości rozwojowych”, to jednym z podstawowych warunków aspirowania do przestrzeni szybkiego rozwoju jest usuwanie barier rozwojowych obszarów metropolitalnych – lokomotyw rozwoju. Nawet najlepiej wyremontowane wagony nie pojadą bowiem szybciej jeśli ciągnąć je będzie ociężała i mało sterowna lokomotywa. A pasażerowie coraz łatwiej przesiadają się między europejskimi pociągami.
Tomasz Pietrzykowski - dr prawa, w latach 2005-2007 Wojewoda Śląski, członek Rady Programowej stowarzyszenia Śląsk XXI.
Krzysztof Mikuła - prawnik, w latach 2005-2007 poseł na Sejm RP, Prezes Stowarzyszenia Śląsk XXI.
Tekst ukazał się na łamach portalu Polska XXI
