Zalety zróżnicowanej prędkości

Unia różnej prędkości 

W polskiej debacie nad integracją z Unią Europejską tzw. „zróżnicowana prędkość” wykorzystywana jest głównie jako straszak na osoby o bardziej sceptycznych przekonaniach. Argument konstruowany jest mniej więcej w ten sposób: jeżeli nie ratyfikujemy Traktatu (wcześniej konstytucyjnego, obecnie lizbońskiego) może się okazać, iż państwa silniejsze (tj. Francja, Niemcy) zaczną przewodzić grupie, która pozostawi maruderów z tyłu, przez co legnie w gruzach zasada solidarności, z której Polska tak bardzo korzysta. W rzeczywistości model taki nie byłby wcale tak groźny. Zanim przyjrzymy się dlaczego, warto poznać trochę faktów.

Zróżnicowana prędkość już istnieje

W dyskursie teoretycznym nt. integracji zróżnicowana prędkość występuje pod trzema głównymi postaciami. Pierwsza, tzw. „twardego rdzenia”, zakłada istnienie grupy państw, która uczestniczy w każdym bardziej zaawansowanym projekcie integracji, na który nie decydują się państwa pozostające w tyle. Formuła ta, opierająca się na jasnym podziale na centrum i peryferia, jest najczęściej wykorzystywana do straszenia niezdecydowanych.

Druga, to będąca w pewnym sensie przeciwieństwem pierwszej, tzw. „Europa à la carte”, gdzie państwa członkowskie swobodnie wybierają, w których projektach chcą uczestniczyć. Formuła ta zakłada, że nie istnieje żaden trwały rdzeń.

Trzecia postać, zwana „koncentrycznymi kręgami”, zakłada istnienie wielu prędkości integracji, od liderów angażujących się w każdy proces, poprzez członków wybierających mniej ambitne projekty, aż do państw jedynie stowarzyszonych z UE.

Podział ten nie jest oczywiście tak klarowny, jak przedstawiono powyżej, gdyż różne modele mogą się przeplatać. Wskazuje się np., że twardy rdzeń może prowadzić do dezintegracji, przekształcając UE w Europę à la carte.

Najważniejsze jednak, że teoretyczne modele są już realizowane w praktyce, choć nie w czystej formie. Do najbardziej znanych przykładów można zaliczyć wspólną walutę czy uczestnictwo w strefie Schengen (do której należą państwa nie będące członkami UE, tj. Islandia i Norwegia). Poza tym Wielka Brytania i Dania uzyskały wyłączenia (opt-outs) dotyczące obowiązywania niektórych postanowień Traktatu z Maastricht. Również Wielka Brytania, tym razem z Polską, ograniczyły stosowanie Karty Praw Podstawowych, w przypadku wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego. Warto też wspomnieć, że powszechnie stosowaną metodą w przypadku akcesji nowych państw jest ustanawianie okresów przejściowych, m.in. na swobodę korzystania przez ich obywateli z rynków pracy starych państw członkowskich.

Podane powyżej przykłady powstawały albo w trakcie negocjacji nowych traktatów (Euro, opt-outs), albo w trakcie negocjacji traktatów akcesyjnych (okresy przejściowe), albo jako inicjatywa grupy państw następnie włączana do traktatów (Schengen). W obowiązujących obecnie traktatach oraz w traktacie Lizbońskim znajdują się postanowienia pozwalające na podejmowanie tzw. „wzmocnionej współpracy” poprzez grupę państw, pod trzema głównymi warunkami: musi być ona zgodna z celami i prawem Unii, nie może naruszać rynku wewnętrznego oraz pozostawać musi otwarta dla wszystkich państw członkowskich. Jak do tej pory nie podjęto jeszcze próby wykorzystania tej konstrukcji prawnej.

Unia nie taka solidarna

Profesor ekonomii Ryszad Bugaj, w artykule Łyk eurorealizmu („Dziennik Polski” z 7.08.2008) wskazuje, iż tak często przywoływana u nas zasada solidarności, przejawiająca się w funduszach strukturalnych dla regionów słabiej rozwiniętych, nie jest aż tak korzystna, jak się powszechnie uważa. Budżet UE nie tylko staje się coraz mniejszy, ale też nadchodzi czas jego przebudowy, poprzez „nacjonalizację” wspólnej polityki rolnej oraz przeznaczanie środków na „wsparcie konkurencyjności”, co uszczupli ilość funduszy, z których obecnie może korzystać Polska.

Jak zauważa Bugaj: „Potencjalna ewolucja Unii może być dla słabiej rozwiniętych krajów niekorzystna. Niestety, «uspójnienie» Unii i rozszerzenie zakresu podejmowania decyzji większością głosów – co niesie traktat lizboński – takiej ewolucji nie sprzyja. Następstwem wejścia w życie traktatu będzie prawdopodobnie Unia realizująca szerszą paletę celów, ale finansowanych mniejszymi środkami, do tego przydzielanymi bardziej powściągliwie krajom słabiej rozwiniętym”.

Jeżeli Ryszard Bugaj ma rację, a przynajmniej co do zwiększenia nacisku na konkurencyjność można być tego pewnym, oznacza to, że zasada solidarności przestanie być silną przeszkodą w realizacji Unii wielu prędkości. Sam autor tych tez przyznaje to stwierdzając: „Nie powinniśmy pryncypialnie przeciwstawiać się ściślejszej integracji jakiejś grupy krajów. «Dwie prędkości» w Unii mogą, ale nie muszą, być zagrożeniem dla naszych interesów. Wszystko zależy od tego, w czym konkretnie ta polityka by się manifestowała”.

Polityka mało wspólna

Od kilkunastu lat UE buduje swoją Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa, ale dziś wciąż bardziej udaje, że ją ma. Gdy już przyjmuje wspólne stanowisko np. w sprawie jakiegoś konfliktu, to na zasadzie największego wspólnego mianownika – stosuje tak szerokie formuły, żeby każdy kraj mógł zmieścić w nich swoją interpretację.

Jak ocenia wybitny politolog z Oxfordu polskiego pochodzenia, Jan Zielonka, „Unia z reguły woli się kierować logiką instytucjonalną niż strategiczną, a chcąc osiągnąć swe zamierzenia, często używa środków technicznych i proceduralnych” (Europa jako imperium, Warszawa 2007). W przypadku konfliktu na Kaukazie środki te polegały na zwołaniu na 1 września szczytu głów państw i szefów rządów, który wydał wspólne oświadczenie. Głównym osiągnięciem tego oświadczenia było to, że było wspólne, czego samego w sobie nie można lekceważyć, gdyż wygrywanie jednych państw przeciw innym jest jedną z przynoszących największe osiągnięcia strategii rosyjskich.

Sama treść tego oświadczenia wielu jednak rozczarowała, ale taka jest już natura UE i trzeba się z tym pogodzić (choć sama treść oświadczenia zawierała kuriozalne sformułowania). Warto jednakże odnotować, że działające w pojedynkę państwa potrafiły wpływać na przebieg konfliktu, jak i sytuację po nim. Wspólne działania Francji i Finlandii, jakkolwiek obciążone poważnymi błędami, łagodziły zachowania Rosjan. Wspólne stanowisko Polski i państw bałtyckich wraz z Ukrainą wzmacniały stanowisko Gruzji na arenie międzynarodowej. Już po konflikcie deklaracja Angeli Merkel o przyszłości Gruzji w NATO była bardzo istotna. Ostatecznie, jak zauważył Przemysław Żurawski vel Grajewski z Centrum Europejskiego Natolin, „najdotkliwsza dla Rosji reakcja na jej poczynania na Kaukazie nastąpiła na szczeblu państw narodowych (przyjęcie przez Polskę amerykańskiej tarczy antyrakietowej i fińskie rozważania o przystąpieniu do NATO), a nie na forum UE”.

WPZiB jest tą szczególną dziedziną polityk UE, której państwa strzegą najbardziej zazdrośnie. Jednakże przykład reakcji na wydarzenia na Kaukazie pokazuje, że „wspólne” nie oznacza automatycznie najlepsze. Czy WPZiB może udowadniać, że wielość prędkości integracji UE nie jest niczym złym?

„Menu Europa”

Wydaje się, że o taką ogólną konstatację można się pokusić. Nie oznacza to oczywiście, że w każdym wypadku takie zróżnicowania prędkości będzie przynosić dobre efekty. Ocena efektów zależy przy tym oczywiście od sytuacji konkretnego państwa. Jedno wydaje się oczywiste; należy porzucić ogólne hasła o niebezpieczeństwie wynikającym z zastosowania tej formuły integracyjnej.

Czemu natomiast jej stosowanie w ogóle miałoby być potrzebne? Bo w Unii 27 lub więcej państw dochodzenie do konsensusu może się okazywać coraz trudniejsze, a rozszerzanie zakresu stosowania głosowania większościowego może prowadzić do wzrostu niezadowolenia z integracji w poszczególnych państwach.

Wzmocniona współpraca powodowałaby zwiększenie elastyczności Unii w odpowiadaniu na kryzysy. Mogłaby zachęcać do członkostwa państwa niechętne do tej pory integracji, takie jak Norwegia,  które miałyby szansę uniknąć polityk, których boją się najbardziej. Być może nawet zwiększyłaby stopień demokratyzacji UE, gdyż stanowiłaby jasny sygnał, że ostateczny sprawdzian gotowości państwa na daną politykę następuje przed krajową konstytuantą, a nie przed odległym Parlamentem Europejskim.

Następuje jedno nurtujące pytanie: czy szerokie zastosowanie wzmocnionej współpracy mogłoby zagrozić jedności Unii? Takie niebezpieczeństwo bez wątpienia istnieje, wiele zależy od mechanizmów, które by stosowanie tej metody regulowały. Bez wątpienia istniałyby obszary, z których państwo nie mogłoby się wyłączać, jak wspólny rynek czy też unia celna. Są też obszary, jak np. ochrona środowiska, w których różnice w rozwoju państw są tak duże, że aż się prosi o zastosowanie zróżnicowanej prędkości integracji.

Najważniejsze jednak, żeby zacząć o tym poważnie rozmawiać, zamiast bezrefleksyjnie straszyć. Po referendum irlandzkim Vivien Schmidt, teoretyk integracji, zasugerowała (w „The Financial Times” z 21.07.2008), iż taka forma ustrojowa UE nie musi być „równoznaczna z Europą à la carte, czego życzą sobie wolnorynkowcy. Nie jest to też zachęcanie do tworzenia «twardego rdzenia» Europy, z jedną potrawą dla wszystkich. Raczej chodzi o dopracowane «menu Europa», z jedną wspólną potrawą (jednolitym rynkiem), wszystkimi siedzącymi przy stole, a tylko niektórymi odchodzącymi przy jednych potrawach lub innych”.

W obliczu tej kulinarnej metafory warto przypomnieć polskie powiedzenie, które może obrazować problemy z osiąganiem skuteczności w ramach coraz większej Unii: „gdzie kucharek [dwadzieścia] sześć, tam nie ma co jeść”.

 

Maciej Brachowicz

 

Tekst ukazał się w Dzienniku Polskim z dnia 30 września 2008 r.