Obywatele są zagrożeniem!

W mojej krótkiej i mało mnie pociągającej karierze prawnika występującego przed sądem (do żadnej palestry nie należę, ale występuję czasami przed sądem reprezentując firmę) zdążyłem się już przekonać, że sala sądowa nie jest miejscem szczególnie predestynowanym do dochodzenia sprawiedliwości (gdzie zatem jest takie miejsce?). Nadaje się raczej na miejsce psychicznej, choć niekoniecznie wyrafinowanej tortury.

Swoją szczególną rolę odegrało w tym sądownictwo administracyjne. Sprawa zaczęła się od kontroli Inspekcji Transportu Drogowego w firmie. Urzędnicy działający pod tym szyldem znani są z wyjątkowej uciążliwości procedur, jakie stosują (w Niemczech podobna instytucja zwie się BAG, co polscy kierowcy rozwijają jako Bundes Autobahn Gestapo). Bardzo szczegółowa kontrola wykazała liczne uchybienia, wykazane bodajże w 14 punktach, co złożyło się na pokaźną karę.

Tu mała dygresja. Czy 14 uchybień znalezionych przez ITD oznacza, że firma generalnie działa fatalnie? Daleki byłbym od takich wniosków a priori. Pewna pani inspektor ITD, na spotkaniu z członkami jednego z regionalnych stowarzyszeń przewoźników drogowych, z dumą oświadczyła, że ich urząd dostał co prawda urządzenia do badania tarcz tachografu, lecz ich nie stosuje, gdyż nie wykrywają one bardzo małych ruchów samochodów. Jakie to ruchy? Ot, na przykład mechanik przestawi samochód podczas postoju weekendowego z placu na kanał na warsztacie, przejeżdżając ok. 100 m. Urządzenie tego nie wykryje (zapewne celowo, ale trzeba by się zapytać producenta), lecz urzędnik posługujący się lupą owszem. I co z tym zrobi? Oczywiście nałoży przepisaną przez prawo karę za przerwanie przerwy weekendowej.

Wróćmy do wątku zasadniczego. Nie będąc szczególnie ukontentowanym decyzją organu administracji złożyliśmy odwołanie do urzędu centralnego w Warszawie, co, poza jednym małym punktem, gdzie nasi regionalni urzędnicy popełnili horrendalny błąd, nie przyniosło oczywiście żadnego skutku.

Nic to, są przecież jeszcze sądy. Pełen nadziei zabrałem się za pisanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż odwoływałem się od decyzji organu centralnego. Wyjątkowo szybko, czyli po roku do półtorej, nadeszła rozprawa. Jakże się rozczarowałem. Skład sądu przedstawiał się następująco: dwie panie, które być może same nie wydawały wyroków w procesach stalinowskich, ale bez wątpienia jeszcze się na nich uczyły, oraz jedna młoda sędzia (być może asesor, nie pamiętam), która nawet patrzyła na nas z sympatią, ale jako mniej doświadczona od swoich „koleżanek” nic się nie odzywała. Rozprawa trwała bardzo krótko, a orzeczenie znane było już wcześniej. Sędzia sprawozdawca nie przeczytała skargi, co było widoczne w streszczeniu sprawy, które oparła na stanowisku organu. Gdy starałem się argumentować usłyszałem w pewnym momencie: „ma pan jeszcze coś do dodania? Nam się spieszy!”. To była ostatnia rozprawa tego dnia, więc można się domyślać, gdzie im się spieszyło.

Jeszcze nigdy nie czułem się tak sponiewierany. Sędzia powiedziała mi, że w sądzie cywilnym miałbym szanse wygrać, ale sąd administracyjny „nie rozstrzyga w oparciu o zasady słuszności”. Jakie zasady słuszności? Odwoływałem się do preambuły rozporządzenia UE, na podstawie którego działa ITD, a która daje wskazówki interpretacyjne, jak rozumieć przepisy. No ale żeby to zobaczyć trzeba było najpierw przeczytać skargę. Dobrze, że mam w stolicy znakomitych przyjaciół. Zadzwoniłem, wkrótce przybyli, pojechaliśmy do jakiegoś hipermarketu, nabyliśmy pakiet antydepresyjny i zaaplikowaliśmy u nich. Cała trójka, bo to bardzo empatyczni ludzie więc też potrzebowali.

Następnego dnia zapadła decyzja – walka musi trwać. Przecież sprawiedliwość jest po naszej stronie, a sprawiedliwość zawsze wygrywa. Dopiero potem zrozumiałem, że do „zawsze” trzeba również wliczyć czas po śmierci. W każdym razie dosyć szybko i sprawnie została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niebawem, czyli po kolejnym roku do półtorej, odbyła się rozprawa. Chyba czas najwyższy wytłumaczyć naturę zarzutów.

Otóż ograniczyłem się już tylko do dwóch, których byłem najpewniejszy. Właściwie przyczyn porażki upatrywałem w tym, że niepotrzebnie dałem więcej zarzutów, za co pewnie sąd się na mnie obraził. Te dwa zatem miały stanowić o ostatecznym zwycięstwie:

1) Pierwszy dotyczył stanu faktycznego bardzo podobnego do podanego w dygresji. Kierowca przybył samochodem służbowym na bazę przedsiębiorstwa zostawiając tam samochód na tzw. przerwę tygodniową. Taka przerwa trwa co najmniej 36 godzin. Po kilkunastu godzinach, obejmujących całą noc, kierowca ten przyjechał własnym samochodem na bazę i wziął służbowy samochód ciężarowy, którym udał się do oddalonego ok. 15 km domu, gdzie wolał zostawić sobie pojazd, gdyż następnego dnia miał udać się trasę. Nie informował nawet o tym nikogo, gdyż jako pracujący od wielu lat w tej firmie czuł się już na tyle pewnie, że się nie kwapił z takimi drobiazgami. Z resztą, skoro lepiej mu jechać spod domu, to czemu mu tego zabraniać.

ITD oczywiście widziało powody. Konkretnie jeden: tygodniowa przerwa została przerwana, kierowca prowadził pojazd, a więc nie miał odpoczynku od pracy, czym stwarzał zagrożenie na drodze (ciekawe, który kierowca nie stwarza takiego zagrożenia), a pracodawca zasłużył na karę. Nie pomogły tłumaczenia, że według rozporządzenia UE (3820/85) odpoczynek oznacza „każdy nieprzerwany okres obejmujący co najmniej jedna godzinę, podczas którego kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem”, a taki przejazd nie był przecież pracą, gdyż nie odbył się na polecenie pracodawcy, ani nie stanowił zadania transportowego. Ważniejsze było, że odpoczynek ma być „nieprzerwany”, choć już nikt nie starał się wytłumaczyć natury samego odpoczynku.

Tym razem postanowiłem sięgnąć głębiej i znalazłem orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które nie odnosiło się co prawda do konkretnego przepisu, ale wydane było w oparciu o to rozporządzenie. ETS stwierdził tam m.in., że „w interpretowaniu postanowień prawa Wspólnot właściwym jest rozważenie również kontekstu, w którym występuje oraz celów reguł, których stanowi część” a „biorąc to pod uwagę głównym celem rozporządzenia jest poprawa bezpieczeństwa na drogach i warunków pracy kierowcy”. Skoro tak, to pomyślałem sobie, że jestem w domu: w końcu żadnego niebezpieczeństwa wykraczającego poza normalne na drodze nie stwarzał, bo już wypoczął, a trasę i tak musiałby pokonać, chociażby osobowym, a skoro lepiej mu jechać spod domu, to kwalifikuję się to do poprawy warunków jego pracy.

2) Drugi zarzut był zdecydowanie bardziej skomplikowany i, jak się potem okazało, przerósł także sąd. Najpierw trzeba jednak, niestety, zacytować art. 8 ust. 1 rozporządzenia:

„W każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego, co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę.

W dni, kiedy odpoczynek jest nie skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać, co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin”.

O co chodzi? ITD wykryło nieprawidłowości w długości odpoczynku (nawiasem mówiąc, nie znam firmy transportowej, która przy naszych „drogach ekspresowych” nie miałaby z tym problemu). Faktycznie, okresy odpoczynku były w kilku przypadkach niedostosowane do wymogów. Ale sposób naliczania był krzywdzący. Mianowicie, gdy inspektorzy nie dostrzegali pełnego 9-godzinnego okresu odpoczynku naliczali karę do tego okresu, nie uwzględniając krótszych okresów odpoczynku, które tego dnia miały miejsce. Zilustruję to przykładem ze skargi do WSA:

„Na podstawie analizy tarczy … w dobie rozpoczętej jazdy dnia 24 czerwca 2005 r. o godz. 3:58 stwierdzono skrócenie czasu dziennego wypoczynku o 1 godzinę i 36 minut, gdy w rzeczywistości kierowca robił dwa odpoczynki od godz. 7:55 do 11:05 (3 godziny i 10 minut) oraz od 16:30 do 20:15 (3 godziny i 45 minut), które należało uzupełnić odpoczynkiem minimum 8 godzin (przy odpoczynku dzielonym). W ten sposób kierowca przekroczył 24-godzinny okres rozliczeniowy o 36 minut”.

Uzupełnić należy, że za każdą rozpoczętą godzinę przekroczenia okresu rozliczeniowego zwiększa się kara. Mechanizm działa zatem mniej więcej, jak na parkingu w Galerii Kraków, przy czym w tym wypadku da się zaplanować konkretnie, ile będą trwały zakupy (w każdym razie ja jestem w stanie zaplanować, mojej narzeczonej idzie to gorzej). Natomiast na drodze nie da się tego już tak dokładnie zaplanować, dlatego wydawało by się rozsądne uznawać, że gdy przed najdłuższym odpoczynkiem były dwa krótsze o łącznej długości większej niż 4 godziny, to należy karę naliczać do 8, a nie do 9 godzin, jak zrobiło to ITD.

Wiem, wiem, trochę to skomplikowane i nudne, ale pomyślcie, co ja z tym przechodziłem. W każdym razie rozprawa się rozpoczyna. Pierwsze myśli tragiczne – znowu ostatnia rozprawa? Znowu będą się spieszyć? Skład sądu dający trochę więcej nadziei: sędzia przewodniczący co prawda swoim wiekiem nasuwał przypuszczenia, że w młodości również miał szansę na solidne uświadomienie klasowe, ale już pozostała dwójka składu dawała znacznie większe nadzieje na większą wrażliwość na zmagania, jakie z wszelkimi przeciwnościami losu toczy przedsiębiorca. Sędzia sprawozdawca nawet bardzo starannie, nie pomijając żadnych ważnych wątków, zreferowała sprawę. Powiało optymizmem.

Na krótko. Gdy zacząłem wspierać werbalnie argumenty wyłożone w skardze przewodniczący przerwał mi, pytając: „a co, gdyby kierowca w wolnym czasie wziął samochód ciężarowy i zabrał całą swoją rodzinę na dłuższą wycieczkę?” Zatkało mnie. A co to ma do rzeczy? Przecież rozmawiamy o konkretnej sprawie, to raz. A dwa, przejazd samochodem 15 kilometrów, żeby jutro było łatwiej wyruszyć w podróż jest rzeczą tak ogromnie odmienną jakościowo od zabrania całej rodziny na wycieczkę, że w ogóle nie ma sensu tego porównywać. Ale takie gadanie nic nie pomogło. Gdy w końcu, skapitulowawszy, musiałem przyznać, że w takim wypadku byłoby to naruszenie prawa (w końcu nie tylko kilkugodzinna jazda ciężarówką męczy zdecydowanie bardziej, niż 20-minutowa, ale także w sposób nieuprawniony skorzystałby z czyjegoś samochodu), sędzia pokiwał tylko z satysfakcją głową.

Gdy w końcu dałem za wygraną do boju przystąpił reprezentujący ITD radca prawny, który, z zapałem godnym Robespierre’a oskarżającego Ludwika XVI, wygłaszał swoją mowę. „Taka interpretacja, którą dokonuje skarżący, jest niedopuszczalna” - grzmiał. „Spowodowało by to tylko, że obywatele naginaliby prawo do swoich potrzeb”. Spojrzałem na sędziego – patrzył na pana radcę z pewną zazdrością, że jemu tego nie wolno było powiedzieć.

Tak, pomyślałem sobie: „Obywatele są największym zagrożeniem dla porządku prawnego. Lepiej im na zbyt dużo nie pozwalać”.

Oczywiście tego wszystkiego w uzasadnieniu wyroku (które dotarło ok. 4 miesięcy po ogłoszeniu wyroku) nie znajdziemy. Przeczytać możemy natomiast coś takiego:

„Swobodne dysponowanie czasem to z jednej strony możliwość podejmowania przez kierowcę samodzielnych decyzji, co do dyspozycji czasem przez nieprzerwany okres, przy jednoczesnym uwzględnieniu, aby czynności w ten sposób podjęte przez kierowcę nie miały charakteru czynności wykonywanych przez niego w czasie pracy. Innymi słowy przez swobodne dysponowanie swoim czasem należy rozumieć okres, w którym kierowca nieprzerwanie nie może wykonywać jakichkolwiek czynności bezpośrednio lub pośrednio związanych z pracą zawodową”.

Czyli, jeszcze innymi słowy, czas wolny, którym kierowca może swobodnie dysponować, służy do tego, aby kierowca w sposób nieprzerwany nie czynił tego, co mógłby robić, nawet jakby chciał. Tylko prawnik z dużym doświadczeniem był w stanie wymyślić coś takiego. Albo talmudysta.

Co do drugiego zarzutu sprawa miała się zupełnie fatalnie. Sąd bowiem uznał, że skarga została źle sformułowana, gdyż w zasadzie… kwestionowaliśmy stan faktyczny, a więc ustalenia organu. Gdy to usłyszałem na rozprawie ręce mi opadły i nie mogłem w to uwierzyć. Dlatego tak długo czekałem z pisaniem tego tekstu, gdyż chciałem to mieć na piśmie. No i proszę: „skarżący na etapie postępowania administracyjnego, a także w skardze do sądu administracyjnego zarzucał, że w sprawie występował inny stan faktyczny co do zrealizowanej ilości odpoczynków”.

Tymczasem ilość odpoczynków została w decyzji dobrze opisana (poza jednym przypadkiem). Sprawa rozbiła się o subsumcję, czyli przypisanie stanu faktycznego do konkretnego przepisu prawa. Dlaczego sąd tego nie zrozumiał, nie mam pojęcia. Tak naprawdę to, co powinni uczynić sędziowie NSA, to zawiesić postępowanie i wnieść do ETS pytanie prejudycjalne w tej sprawie. Co prawda wydłużyłoby to postępowanie o kolejne 2-3 lata, ale teraz to małe to już miało znaczenie. Tylko, że polskie sądy nie lubią tego robić (choć palmę pierwszeństwa dzierżą, o ile dobrze pamiętam, Szwedzi).

Orzeczenie zatem jest, sprawa zamknięta, dziś mogę tylko publicznie wylać trochę żalów. Jak długo sądy administracyjne będą upierały się przy sztywnej wykładni przepisów prawa, tak długo przedsiębiorcy nie będą mieli łatwo w tym kraju. Dwóch prawników, Denis Galligan i Marcin Matczak, udowodniło w bardzo pouczającym raporcie, że gdy sądy administracyjne orzekają stosując literalną wykładnię prawa, orzeczenia są prawie zawsze nieprzychylne przedsiębiorcom. Gdy stosują wykładnię funkcjonalną i celowościową, sytuacja przedsiębiorców ulega poprawie. Tak się zatem czasami zastanawiam: czy osobne sądownictwo administracyjne, ze swoimi własnymi, bardzo sztywnymi regułami orzekania, jest nam w ogóle potrzebne? Czy może sądy powszechne nie byłyby bardziej przyzwoitym miejscem do załatwiania skarg na działania administracji?

Według raportu Doing Business 2008 Polska znajduje się dopiero na 74 miejscu na liście państw, w których najłatwiej prowadzi się przedsiębiorstwo. W najważniejszej moim zdaniem kategorii, zakładaniu przedsiębiorstwa, dopiero 129 miejsce. Dlaczego przez 20 ostatnich lat nikt nie zmienił czegokolwiek, żeby te statystyki się poprawiły? Wydaje się, że przyczyna polskiej niemocy dokonania skoku cywilizacyjnego, jak to się czasami ładnie określa, leży w tym, że wśród wielu ludzi mających wpływ na polską przedsiębiorczość panuje pewien sposób myślenia o przedsiębiorcach i gospodarce, który Ludwig von Mises określił mianem „Mentalności antykapitalistycznej”. Jest ona charakterystyczna przede wszystkim dla ludzi ukształtowanych przez uczestnictwo we władzy w czasach komunistycznych. Ale nie ogranicza się do tych tylko osób. Nie ma sensu czekanie, aż „dinozaury wyjdą”. Osoby młodsze, nawet zaczynając pracę w sądach i urzędach już po 1989 r., nabierały często zachowań i mentalności właściwych starszemu pokoleniu. Dzieje się tak ze względu na specyficzną „pamięć instytucjonalną” miejsc, w których pracują. Przebywając tam, po prostu nasiąkają niechęcią do „kapitalistów”.

Co zatem robić? Do końca nie wiem, ale może zacząć od uświadamiania im, że podwyżki ich pensji zależą od stanu gospodarki państwa, które im je formalnie wypłaca…

 

Maciej Brachowicz