Niniejszy artykuł stanowi kolejną część rozważań poświęconych finansowaniu partii politycznych w Polsce. W poprzedniej notce przedstawiłem stanowisko obywateli oraz wyjaśniłem kilka podstawowych kwestii związanych z tym problemem. Nadszedł czas na przedstawienie stanowisk ekspertów, które są raczej zgodne.
Poglądy obywateli na temat finansowania partii politycznych z budżetu państwa korespondują z opiniami ekspertów. Eksperci w zdecydowanej większości opowiadają się za utrzymaniem obecnego mieszanego modelu finansowania partii politycznych, w tym utrzymania finansowania z budżetu państwa. Przedstawiają rzeczowo zalety i wady tego modelu finansowania. Są otwarci na nowe rozwiązania.
Najczęściej wymieniane zalety i wady obecnego systemu:
Zalety:
- Zapobieganie przekształceniu się partii politycznych w firmy nastawione na zysk i większą skuteczność w pozyskiwaniu środków a nie na rozwiązywaniu problemów obywateli.
- Ochrona partii przed niedozwolonym lobbingiem i korupcją.
- Wyrównanie szans poszczególnych ugrupowań w systemie partyjnym.
- Stworzenie partiom gwarancji dla ich stałej działalności polityczno-organizacyjnej.
- Stabilizowanie systemu partyjnego (w tym zapewnienie stabilności finansowej).
- Skuteczniejsza kontrola źródeł pozyskiwanych środków finansowych.
- Możliwość wymuszenia większej transparentności operacji finansowych (środków pozyskiwanych i wydatkowanych).
Wady:
- Osłabienie opozycji - głównie mniejszych partii lub partii znajdujących się poza parlamentem.
- Preferowanie partii aktualnie rządzących.
- Petryfikacja i etatyzacja istniejącego układu politycznego.
- Umożliwienie organom państwa i nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy partii.
- Wzmocnienie procesów etatyzacji partii politycznych (pogłębianie zinstytucjonalizowania partii).
- Niebezpieczeństwo uzależnienia partii od państwa.
- Kartelizacja i skostnienie sceny politycznej .
Kartelizacja zachodzi, gdy partie korzystające z finansowania budżetowego uzależniają się od niego, tworząc zamknięty kartel, w ten sposób ograniczają innym ugrupowaniom włączenie się do systemu. Zdaniem Michała Radeckiego "Partia kartel charakteryzuje się pogłębioną symbiozą ze strukturami państwa, która zapewnia im dominującą pozycję w ramach systemu".
Finansowanie partii politycznych a standardy UE
Obecny system finansowania partii politycznych, Jest zgodny z rekomendacjami OBWE, Rady Europy lub jej organów. Opracowany przez OBWE i Komisję Wenecką (organ konsultacyjny Rady Europy) zbiór rekomendacji „Wskazówki w zakresie regulacji funkcjonowania partii politycznych wyraźnie zaleca ustawodawcom dążenie do równowagi między finansowaniem partii pochodzącym ze środków publicznych i źródeł prywatnych. Wysokość subwencji powinna być dobrana tak, by nie zneutralizowała zupełnie znaczenia wpłat od darczyńców prywatnych, ale by stanowiła znaczący wkład w budżet partii. Zalecenia Rady Europy sugerują, aby wsparcie udzielane z budżetu państwa nie przekraczało poziomu niezbędnego do zapewnienia partiom politycznym ochrony przed uzależnieniem się od prywatnych darczyńców, ograniczało tym samym sytuacje korupcjogenne i gwarantowało partiom wyrównanie szans . W większości państw europejskich i prawie we wszystkich państwach Unii Europejskiej (z wyjątkiem Malty), partie otrzymują wsparcie finansowe z budżetu państwa. Jest to zgodne z zaleceniami Grupy Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) - organizacji powołanej w 1999 roku przez Radę Europy. GRECO sprawdza, czy działania państw członkowskich są zgodne z antykorupcyjnymi standardami Rady.
Wady finansowania partii z budżetu
Oczywiście obecny system nie jest pozbawiony wad. Należy odnotować, iż dotacje i subwencje nie są przyznawane wszystkim partiom politycznym, tylko tym spełniającym warunki określone przepisami prawa. Taki mechanizm wzmacnia partie korzystające z dofinansowania z budżetu państwa i buduje przewagę nad pozostałymi partiami, które realizują swoje cele statutowe, nie korzystając ze środków budżetowych. Tym samym system partyjny wydaje się zamknięty i prowadzi do ‘zabetonowania’ sceny politycznej. Podmiotom politycznym pozbawionym budżetowego wsparcia finansowego, trudniej jest podjąć równorzędną konkurencję w wyborach, zaistnieć w polityce i dostać się do parlamentu. Mimo istnienia obiektywnych trudności ugrupowaniom takim jak Ruch Palikota (wybory 2011), czy Kukiz’15 (wybory 2015) udało się wprowadzić swoich przedstawicieli do parlamentu .
Mając na uwadze powyższe wady, Krzysztof Skotnicki formułuje uzasadnione pytanie o zgodność obecnego modelu z konstytucyjną zasadą pluralizmu politycznego, której jednym z najważniejszych elementów jest równość partii politycznych. Partie, które nie otrzymują subwencji znajdują się, bowiem w znacznie trudniejszej sytuacji, jeżeli idzie o możliwość prowadzenia przez nie działalności statutowej, oraz prowadzenia kampanii wyborczej.
Nieuchronnym skutkiem finansowania partii politycznych z budżetu państwa jest etatyzacja partii poprzez stopienie się ich w jedną całość z aparatem państwowym. Elity polityczne coraz bardziej odrywają się od społeczeństwa i zmniejszają się możliwości oddziaływania obywateli na przedstawicieli ugrupowań politycznych.
Finansowanie ze źródeł zewnętrznych często wiąże się z utratą niezależności lub kontrolą sposobu wydatkowania pozyskanych w ten sposób środków. Zazwyczaj ta kontrola jest wprost proporcjonalna do wielkości pozyskiwanych środków. Dla jednych ta okoliczność będzie wadą, poprzez możliwość wpływania i kontrolę organów pastwa (oraz pośrednio poprzez wgląd obywateli) na wydatkowanie środków państwowych. Stanowi to ingerencję w działalność partii związaną z wydatkowaniem środków budżetowych. Z drugiej strony taka ingerencja może być odbierana jako zaleta, gdyż pozwala na uzasadnioną większą i efektywniejszą kontrolę wydatkowania środków państwowych. Takie działania kontrolne mogą także podejmować inne konkurujące partie uczestniczące w systemie.
Sytuacja, gdy przepisy o finansowaniu partii politycznych są nazbyt skomplikowane, zawierają luki, wieloznaczne pojęcia i niespójne rozwiązania, które rodzą problemy podczas interpretacji i sprawiają, iż niemożliwa jest jednolita wykładnia, rodzi to skłonność do wykorzystywania tzw. „alternatywnych sposobów finansowania partii”, o których następująco pisał Paweł Jakubowski cyt.: "Alternatywne sposoby finansowania partii, to wszelkiego rodzaju działania, które mają na celu zdobycie funduszy lub innych korzyści, które da się wycenić materialnie. Metody te stanowią przykład obejścia przepisów poprzez stosowanie mechanizmów wprawdzie dozwolonych, jednakże aby osiągnąć cel zakazany prawnie." Przejawem tego typu alternatywnych źródeł finansowania są tzw. VIP-składki.
Aktualny system trafnie charakteryzuje Janusz Zawadzki: „Podstawowym wnioskiem płynącym z niniejszych rozważań jest konstatacja, iż istniejący system subwencji budżetowych przeznaczonych na polski system partyjny, (…) jest w dużym stopniu przejrzysty, funkcjonalny i bezpieczny. Wymaga on jednak dalszych zmian idących w kierunku stopniowego zmniejszania środków (subwencji), jakie otrzymują partie (szczególnie największe) z budżetu państwa. Ponadto, system wymaga zwiększenia dyscypliny wydatkowania środków i lepszej kontroli w tym zakresie. Także struktura subwencji powinna się zmienić. Większe środki powinny być przeznaczane na prace eksperckie, programowe i analityczne. Warto wyraźnie zmniejszyć wydatki partii na cele promocyjne i marketingowe, również w okresach przedwyborczych. Dobrym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie bardziej rygorystycznej sprawozdawczości oraz umożliwienie obywatelom większego, bezpośredniego współdecydowania o wielkości środków przeznaczanych dla danej partii politycznej. W dalszej perspektywie można by zastąpić istniejący system celowym charakterem subwencji partyjnych.
W związku z powyższym, w mojej ocenie, głównym zadaniem staje się konieczność stworzenia odpowiednich mechanizmów finansowania partii politycznych, które umożliwiałyby większe zaangażowanie obywateli w tym zakresie. Zadaniami pomniejszymi będzie dążenie do pełnej i rzeczywistej realizacji zasady jawności finansowania partii politycznych oraz dopracowanie publicznej kontroli nad tym procesem. W tym celu można zmierzać do urealnienia i zwiększenia uprawnień kontrolnych Państwowej Komisji Wyborczej. Wprowadzić obowiązek częstszego składania sprawozdań przez partie polityczne a także dokonać internetowej digitalizacji wydatków i dochodów partii politycznych np. na internetowych i ogólnodostępnych stronach Biuletynu Informacji Publicznej.
Bardziej dociekliwych zapraszam do zapoznania się z moimi wcześniejszymi notkami na powyższy temat oraz do przeczytania komentarzy pod tekstem, w których często rozwijałem pewne rozważania.
https://www.salon24.pl/u/realkonkret/968628,zrodla-finansowania-partii-politycznych-w-polsce-wstep
https://www.salon24.pl/u/realkonkret/965901,o-finansowaniu-partii-politycznych-z-budzetu-panstwa-w-odpowiedzi-folt37
https://www.salon24.pl/u/realkonkret/913035,zakaz-korzystania-z-kredytow-bankowych-przez-partie-polityczne
https://www.salon24.pl/u/realkonkret/898106,zakazac-partiom-obrotu-obligacjami-skarbu-panstwa-i-bonami-skarbowymi
Inne źródła:
Zalecenia 1516 (2001) w sprawie finansowania partii politycznych, przyjęte przez Stały Komitet Komisji Spraw Politycznych, działający w imieniu Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, dnia 22 maja 2001 r.
Raport GRECO nt. finansowania partii politycznych, http://www.antykorupcja.gov.pl/ak/analizy-i-raporty/unia-europejska/6677,Raport-GRECO-nt-finansowania-partii-politycznych.html
