Powiat to relikt centralistycznego, partyjnego systemu!

          Ideą twórców utworzenia samorządu terytorialnego drugiego stopnia, czyli tak zwanego powiatu było rozszerzenie zakresu samorządności oraz przybliżenie samorządu do ludzi. Powiat miał realizować te zadania, z którymi gminy nie mogą sobie poradzić. Czy jednak w praktyce rzeczywiście tak się stało? Czy powiat sprostał stawianym przed nim wyzwaniom?

          Powiat w Polsce jest skażony „grzechem pierworodnym”… Przy okazji tworzenia powiatów zapowiadano zwiększenie zakresu samorządności, przybliżenie władzy w stosunku do ludzi, oddanie jej lokalnym zbiorowościom, grupom oraz środowiskom, a tymczasem narzucono społecznościom lokalnym – wybitnie centralistyczną i partyjną ordynację wyborczą, mającą służyć do wybierania tak zwanych powiatowych przedstawicieli.

          Jednym z podstawowych fundamentów społeczeństwa obywatelskiego jest zasada samorządności. To właśnie dzięki tej regule poszczególne wspólnoty stają się upodmiotowione, mogą decydować o swoim losie, racjonalnie zarządzać lokalnymi sprawami, podejmować tak zwane oddolne inicjatywy i porządkować swoje lokalne "podwórko". Do czasu 1 stycznia 1999 roku, czyli do momentu, kiedy weszła w życie reforma administracyjna – samorząd w Polsce funkcjonował względnie dobrze. Uwidaczniały się, co prawda pewne mankamenty oraz wypaczenia – ale co do zasady – realizacja idei samorządności, w okresie 1990 – 1999 oceniana jest pozytywnie. Problemy pojawiły się jednak właśnie wraz z utworzeniem powiatu.

          Powiat wbrew zapowiedziom wcale nie przybliża władzy do ludzi. Wręcz przeciwnie oddala ją… Powołanie powiatów zbiegło się w czasie z likwidacją województw. W miejsce 49 województw – funkcjonujących przed 1999 rokiem, jako zasadnicza jednostka podziału terytorialnego kraju – wprowadzono tylko 16 województw samorządowych oraz łącznie 379 powiatów (314 „ziemskich” i 65 „grodzkich”), dzielących te województwa. Nowo utworzona struktura administracyjna (powiatowa), nie przejęła jednak roli dawnego województwa. Dawne województwo opierało się w dużym stopniu na naturalnie ukształtowanych wspólnotach regionalnych, formowanych przez całe lata więzach międzyludzkich, powiązanych terytorialnie, historycznie i kulturowo zbiorowościach społecznych. Mówiło się: „ziemia kaliska”, „ziemia sieradzka”, „ziemia konińska”, „ziemia leszczyńska”, czy „ziemia janowska”. Dziś zaś zarówno województwo samorządowe, jaki i w znacznej mierze powiat jest pewnego rodzaju hybrydą… Województwo wielkopolskie nie obejmuje całej Wielkopolski, ale obejmuje za to cześć „ziemi łódzkiej”; województwo natomiast małopolskie nie obejmuje historycznie, geograficznie i kulturowa całej Małopolski, ale obejmuje cześć „ziemi śląskiej”.

          Wprowadzając reformę administracyjną kraju w 1999 roku, zapoznano dotychczasowe relacje terytorialno-społeczne, rozbito lokalne wspólnoty, zniszczono ogniwa pośrednie władzy publicznej. Po dawnym województwie – w strukturze administracyjnej, ale przede wszystkim społecznej kraju – powstała poważna luka. Powiat nie wypełnił tej luki. Brakuje ogniwa pośredniego. Instytucja województwa została przesunięta na wyższy, w hierarchii społeczno-administracyjnej poziom, a przez to dystans społeczny pomiędzy ludźmi, a samorządem terytorialnym – zamiast zmniejszyć się, zwiększył się… Pomiędzy powiatem, a województwem samorządowym istnieje zbyt wielka odległość. Obydwie struktury pozostają w zbyt luźnym stosunku.

            Poszczególne grupy i zbiorowości ludzkie nie identyfikują się z powiatem. Powiaty nie wytworzyły swojej tożsamości, a o ile nawet ją wytworzyły, to jest to tożsamość bardzo słaba. W języku potocznym, nie utarł się powszechnie zwyczaj mówienia, iż jesteśmy z tego, albo tego powiatu. Mówimy raczej, iż jesteśmy z takiego a takiego województwa, takiego a takiego miasta, lub takiej a takiej gminy. Nikt jednak identyfikacyjnie, nie powołuje się na powiat. Powiat w świadomości społecznej funkcjonuje bardzo słabo. Nie wytworzyły się zjawiska takie, jak powiatowa opinia publiczna, czy społeczeństwo powiatowe, a więc czynniki konstytutywne każdej wspólnoty. Media oraz inne ważne ośrodki opiniotwórcze, znajdują się najczęściej w stolicach byłych miast wojewódzkich, w dawnych województwach. Analogicznie jest z wyższymi uczelniami, czy poważniejszymi instytucjami kultury. Tam, gdzie powiaty były w jakimś stopniu budowane na podstawie dawnych województw, gdzie są w jakiejś mierze ich spadkobiercami, a ich stolice pokrywają się terytorialnie ze stolicami dawnych województw – tych problemów tożsamościowych może jeszcze tak bardzo nie widać, ale w mniejszych powiatach, znajdujących się bardziej na dole i posuniętych niżej w społecznej skali lokalności, istnieją już poważne kłopoty z identyfikacją oraz tożsamością. Ludzie nie identyfikują się z powiatem, a bez społecznej identyfikacji trudno mówić o jakiejkolwiek wspólnocie, czy strukturze. Powiat jest instytucją, występuje w porządku instytucjonalnym, ale na pewno nie jest wspólnotą. Nie tworzy wspólnoty, a bez służebności wobec wspólnoty, bez odniesienia do wspólnot żadne instytucje nie są potrzebne.

          Powiat w Polsce jest skażony „grzechem pierworodnym”… Przy okazji tworzenia powiatów zapowiadano zwiększenie zakresu samorządności, przybliżenie władzy w stosunku do ludzi, oddanie jej lokalnym zbiorowościom, grupom oraz środowiskom, a tymczasem narzucono społecznościom lokalnym – wybitnie centralistyczną i partyjną ordynację wyborczą, mającą służyć do wybierania tak zwanych powiatowych przedstawicieli. Co tu mówić o zmianach ordynacji wyborczej na szczeblu Sejmu, czy Senatu, o tworzeniu tak zwanych jednomandatowych okręgów wyborczych, skoro tam, gdzie władza publiczna powinna być wyłaniana w sposób najbardziej reprezentatywny, gdzie w największym stopniu powinna być emanacją lokalnych wspólnot, czyli w łonie samorządu – decydują partyjne klucze oraz parytety! Etymologicznie samorząd powinien oznaczać: coś oddolnego, przyziemnego, lokalnego… Powinien stanowić ten właśnie obszar życia społecznego, gdzie demokracja i co ważniejsze partycypacja w demokracji, dopełniają się najmocniej, najpełniej. Tymczasem warunki gry w samorządach określane są odgórnie.

          W Polsce mamy do czynienia z powiatem totalnie partyjnym oraz scentralizowanym. O tym, kto ma być radnym powiatowym, członkiem władz powiatowych, czy starostą, decydują zarządy powiatowe poszczególnych partii, a często sprawy te rozstrzygają się na jeszcze wyższych poziomach partyjnych hierarchii. Niejednokrotnie o tym, kto ma być radnym powiatu, przewodniczącym rady powiatu, czy też starostą powiatowym, decydują już nawet nie zarządy powiatowe, tylko zarządy wojewódzkie określonych partii, lub nawet krajowe… Żeby znaleźć się na liście wyborczej poważnego, liczącego się ugrupowania do rady powiatu, trzeba wpierw otrzymać „namaszczenie” miejscowych parlamentarzystów tego ugrupowania, a bynajmniej niczym w przeszłości, ani też teraźniejszości im się nie narazić. O tym więc, kto zostanie wybrany w skład organów przedstawicielskich powiatu decydują, w pierwszej kolejności partyjne układy, algorytmy, klucze i parytety, ale nie wola lokalnych wyborców, danego lokalnego terenu. Może się zdarzyć (i w praktyce bardzo często się zdarza), iż kandydat obdarzony o wiele większym zaufaniem wyborców, który otrzymał o wiele większą ilość głosów, nie zdobędzie mandatu radnego powiatu, nie dostanie się do instancji przedstawicielskich tej instytucji, bo ktoś inny, z mniejszą liczbą głosów – znalazł się po prostu na lepszej liście wyborczej… Albo może się też i zdarzyć, iż w okręgu wyborczym, łączącym w swojej strukturze dwie gminy – jedna z gmin zostanie całkowicie pozbawiona jakiejkolwiek reprezentacji, gdyż w wyborach powiatowych (podobnie, jak w wyborach samorządowych w miastach) dominuje reprezentatywność partyjna, a nie terytorialna.

          Powiat w Polsce nie jest więc samorządem sensu stricte, w swoim czystym, etymologicznym znaczeniu, nie jest tym co nakazywałaby definicja, logiczny sens tego pojęcia, lecz jest przede wszystkim reliktem centralistycznego, partyjnego systemu; obszarem, gdzie istniejące w naszym kraju partie mogą „zdzierać swoje polityczne skalpy” oraz „dzielić polityczne łupy”. Obszarem, gdzie według partyjnego klucza rozdaje się państwowe, samorządowe „stołki”, swoim najposłuszniejszym, najbardziej wiernym partyjnym aktywistom. To jednak nie ma nic wspólnego z zasadami samorządności! Tak zwani powiatowi przedstawiciele mają, bowiem w pierwszej kolejności reprezentować interesy swoich wyborców, lokalnych środowisk, grup i społeczności, a nie scentralizowanych, skorumpowanych struktur partyjnych. Mają służyć przede wszystkim społeczeństwu, a nie partyjnym liderom, układom, koteriom, czy klikom.

          Powiat nie stał się wcale partnerem dla samorządu pierwszego stopnia. Wręcz przeciwnie, w wielu przypadkach jest nawet jego konkurentem… Obydwie struktury, nie współpracują ze sobą w sposób racjonalny, nie występują pomiędzy nimi stosunki komplementarne. W wielu ośrodkach, gdzie istnieją tylko powiaty ziemskie – instytucje władzy powiatowej oraz miejskiej się nawet często zwalczają, rywalizują pomiędzy sobą, zabiegają o dominację, lub nawzajem obarczają odpowiedzialnością za nierozwiązane sprawy. Mieszkańcy najczęściej nie wiedzą, iż w obszarze miast, czy gmin mogą istnieć również drogi powiatowe, za których utrzymanie odpowiada powiat; nie rozumieją, ani też nie różnicują tej sytuacji. Dlatego, gdy widzą dziury w nawierzchni, albo gdy muszą płacić za parkingi, to mają pretensje w pierwszej kolejności do danych burmistrzów, albo wójtów, tymczasem niejednokrotnie winni za taki stan rzeczy są starostowie i zarządy określonych powiatów. Z drugiej jednak strony organy władzy powiatowej nie są wyposażone w żadne uprawnienia, kompetencje, czy prerogatywy, aby dyscyplinować władze miast, czy gminy. Pomiędzy samorządami pierwszego, a drugiego stopnia – nie ma jakiejkolwiek (nawet najmniejszej) podległości. Konkretni prezydenci, burmistrzowie, czy wójtowie nie muszą się starostom powiatowym z niczego tłumaczyć i jak tylko będą chcieli, to zawsze mogą im pokazać dokładnie to samo, co Kozakiewicz pokazał Rosjanom podczas Olimpiady w Moskwie. Po co więc stworzono strukturę samorządową, która nie ma właściwie żadnej możliwości nadzorowania, kontrolowania, czy wyznaczania pracy samorządu niższego szczebla?!

          Samorząd drugiego stopnia jest w obecnej formie za drogi, z instytucjonalnego punktu widzenia niefunkcjonalny i tylko niepotrzebnie potęguje biurokrację. Zadania oraz obowiązki powiatu mogłyby z pewnymi zastrzeżeniami z powodzeniem realizować gminy, a w bardziej złożonych, skomplikowanych przypadkach, przy wsparciu województw samorządowych – zespoły, czy stowarzyszenia gmin, bądź związki komunalne. Gdyby drogi powiatowe, znajdujące się na terenie gmin, posiadały status nie powiatowy, lecz gminny, to wójtowie poszczególnych gmin oraz burmistrzowie poszczególnych miast, posiadaliby o wiele większy interes, aby o nie dbać, czy je remontować. A tak, nie mają właściwie żadnego interesu i w praktyce są to drogi niczyje… Edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka prorodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych, zarządzanie nieruchomościami, gospodarka wodna, ochrona środowiska, bezpieczeństwo lokalne, sport oraz kultura, to zadania z którymi gminy sobie bez problemów poradzą, a w dodatku zrobią to o wiele lepiej i w sposób bardziej optymalny od powiatów, gdyż są bliżej lokalnych spraw, ich instytucje znajdują się bliżej mieszkańców, a przede wszystkim o wiele lepiej znają lokalne problemy. Doświadczenia lat 1990 – 1999 pokazują, iż samorząd podstawowego szczebla z wieloma sprawami, w wielu różnych sferach aktywności społecznej, potrafi sobie poradzić. Dlatego trzeba kompetencyjnie wzmacniać przede wszystkim gminy, a nie powiaty.

            Powiat w obecnej formule jest zupełnie niepotrzebny! Jego struktura jest zbyt bardzo rozproszona, a warunki działania, sposób wyłaniania organów władzy powiatowej, rekrutacji instytucji przedstawicielskich – oparty na centralistycznych, partyjnych, ale już na pewno nie samorządowych regułach gry. Samorząd drugiego stopnia jest w aktualnej rzeczywistości, w większej mierze sumą interesów działających w Polsce partii politycznych, lecz już na pewno nie interesów lokalnych społeczności, grup, czy środowisk. Obszar ten został zawłaszczony przez politykę typowo partyjną, stał się wygodnym polem do partyjnych polowań na intratne „stołki”, zdobywania „politycznych skalpów, czy „dzielenia politycznych łupów”. Stanowi zmurszały relikt anachronicznego, nomenklaturowego i centralistycznego systemu, w którym poszczególne partie mianowały swoich sekretarzy lub komisarzy; czy mówiąc innymi słowy i bardziej obrazowo – „przynosiły ich społeczeństwu w teczkach”, bądź „wyciągały z kapelusza”. W odniesieniu do powiatu, w obecnym kształcie, nie wytworzyły się mechanizmy społecznej tożsamości, identyfikacji, solidarności oraz kontroli, będące podstawowymi fundamentami społeczeństwa obywatelskiego. Trwałość, czy kontynuacja instytucji powiatowych, w dotychczasowej formie mija się z celem, a przede wszystkim z interesami silnego Państwa oraz demokratycznego społeczeństwa. Sens ma jedynie powiat subregionalny, budowany na podstawie byłych województw, wypełniający społeczno-administracyjną lukę po dawnych województwach, przywracający ogniwa pośrednie władzy publicznej, niwelujący społeczny dystans od władzy regionalnej, nie tak bardzo rozproszony i w o wiele mniejszych rozmiarach ilościowych. Ufundowany w oparciu o naturalne, terytorialne wspólnoty, spójne kulturowo społeczne zbiorowości oraz ukształtowane  historycznie międzyludzkie więzy, wyposażony w czytelne uprawnienia koordynujące, nadzorujące i wspierające pracę gmin, ale przede wszystkim tworzony na czysto samorządowych, a nie centralistycznych, czy partyjnych regułach gry i zasądzający się na zasadzie oddolnej inicjatywy. Optymalny system administracyjny dla Polski, to 10 lub co najwyżej 12 województw-regionów i około pięćdziesięciu powiatów subregionalnych. W takim układzie instytucje wojewódzkie powinny mieć swoje kilkuosobowe delegatury w powiatach, a instytucje powiatowe jednoosobowe komórki w administracji gmin. Wówczas władza samorządowa znajdowałaby się autentycznie na dole, blisko ludzi.       

Romano Manka-Wlodarczyk