Stracony moment konstytucyjny c. d.

Artykuł wywołał dyskusję, co przyjemne. Wdzięczny jestem też za miłe słowa. W dyskusji pojawiło się kilka kwestii, do których chciałbym się odnieść.

Faktem niezaprzeczalnym jest, iż większość państw Europy Zachodniej stosuje ordynację proporcjonalną. Wyjątkami są Francja i Wielka Brytania. Chciałbym jednak przypomnieć warunki historyczne, w jakich pojawiła się ona:

1)     Wprowadzono ją pod koniec XIX wieku, a spowodowały to dwie przyczyny. Po pierwsze, obawa partii mieszczańskich, że powszechne prawo wyborcze spowoduje pozbawienie uprzywilejowanej mniejszości reprezentacji parlamentarnej na korzyść klas upośledzonych. Po drugie, w krajach, w których partie polityczne tworzyły się na bazie wspólnot religijnych o mniej więcej równej dystrybucji przestrzennej, a jedna z religii dominowała, okręgi jednomandatowe wykluczały część społeczeństwa z życia politycznego. Przyjęcie okręgów wielomandatowych uzasadniała więc, w obu przypadkach, potrzeba stabilizacji systemu politycznego. Zmiany, jakie nastąpiły w strukturze społecznej w drugiej połowie ubiegłego stulecia, pozbawiły partie polityczne związku z klasami i ze wspólnotami religijnymi. Znikły więc pierwotne przyczyny, które uzasadniały przyjęcie ordynacji proporcjonalnej. W związku z tym, wymienia się obecnie nowe mniejszości o charakterze rasowym lub etnicznym, kobiety (sic!) i osoby o skłonnościach homoseksualnych. Przynajmniej w jednym wypadku zwolennicy proporcjonalności mają argument: udział kobiet w życiu politycznym jest państwach o tej ordynacji statystycznie większy niż w przypadku okręgów jedno-mandatowych. Dla porządku zauważę, że na tę zależność wpływają inne czynniki poza samą ordynacją.

2)     Ordynację proporcjonalną przyjęto w krajach, w których od dziesięcioleci funkcjonowała sprawna administracja publiczna, rządy prawa wraz ze skutecznym wymiarem sprawiedliwości. Każda z tych sfer funkcjonalnych państwa posiadała autonomię wobec innych i miała czas na określenie swej misji i stworzenia funkcjonalnej wobec niej podkultury organizacyjnej. Stworzyło to mechanizmy rozliczania polityków, które nie występują w warunkach transformacji ustrojowej, gdzie brak jest sprawnej administracji i sądownictwa oraz wysokiej jakości systemu prawnego – to wszystko trzeba dopiero budować. Jednomandatowe okręgi wyborcze tworzą zobowiązania moralne przedstawicieli politycznych wobec wyborców oraz mechanizm rozliczania z podejmowanych działań. Zmusza to partie polityczne do brania pod uwagę opinii publicznej i wiąże posłów z okręgami. Twierdzę więc, że w warunkach wysokiej kultury administracji publicznej i sprawnego wymiaru sprawiedliwości, wielomandatowe okręgi wyborcze mogą zapewnić poprawne administrowanie państwem. Kiedy jednak warunki takie nie występują, przyjęcie tego rozwiązania w społeczeństwie względnie homogenicznym jest szkodliwe. W moim przekonaniu, w warunkach panujących w Polsce w 1991 roku, przyjęcie ordynacji proporcjonalnej było jednoznacznie błędne i spowodowane wyłącznie dominacją interesów partykularnych.

3)     Należy wreszcie pamiętać, że kraje, o których mówimy przedstawiając jej jako pozytywne przykłady okręgów wielomandatowych –państwa skandynawskie, Belgia, czy Holandia – to kraje w Europie pod wieloma względami znaczące, ale nie stojące w obliczu istotnych wyborów politycznych, kiedy mobilizowanie większości społeczeństwa na rzecz zmiany staje się konieczne. Polska znajduje się w innej sytuacji. Tu konsekwentna polityka jest koniecznością. Nie było w ostatnim dwudziestoleciu rządu, w którym urzędu ministra rolnictwa nie sprawowałby polityk z partii reprezentującą wąski interes ludności wiejskiej (dodajmy, jej niewielkiej części). Skutkiem tego nie mamy od dwudziestu lat rozsądnej polityki rolnej. Żadna istotna reforma ustrojowa, czy to administracji państwa czy wymiaru sprawiedliwości, nie jest możliwa tak długo, jak długo będziemy mieli do czynienia z brakiem przejrzystości życia politycznego, którego przyczyna tkwi w koalicyjności, wtopieniu partii politycznych w administrację państwa, w braku skutecznej kontroli nad procesami legislacyjnymi i łatwości, z jaką na ich funkcjonowanie mogą wpływać partykularne grupy interesu. Procesy prywatyzacyjne przebiegają w sposób mało przejrzysty, a często skandalicznie nieefektywny.  Wokół tych dysfunkcji powstał establishment polityczno – biznesowy, który będzie walczył o utrzymanie warunków umożliwiających jego przetrwanie. Mówiąc o biznesowej jego części mam na myśli biznesmenów, którzy zawdzięczają swe fortuny wyłącznie powiązaniom politycznym. Większość przedsiębiorstw w Polsce ponosi wyłącznie koszty niesprawności ustrojowej.

Zajmę się kilkoma konkretnymi sprawami, które pojawiły się w dyskusji. Pan Antoni Dudek podniósł kwestię przywództwa politycznego, która ściśle wiąże się z wyżej omówionym punktem (3). Sprawę tę podjął Max Weber w samych początkach Republiki Weimarskiej. Był on współtwórcą jej konstytucji. Weber krytykował przyjętą w niej zasadę proporcjonalnej ordynacji wyborczej za to, że uniemożliwia wyłonienie demokratycznego przywództwa. Partie polityczne dostają się pod kontrolę notabli, którzy skutecznie eliminują z życia politycznego potencjalnych konkurentów otaczając się miernotami. Jest to powodem biurokratyzacji parlamentu; staje się on – używając słów Webera - „zbiorowością Filistynów”. W ten sposób zachwiana zostaje równowaga między społeczeństwem a jego polityczną reprezentacją. 

Przyjrzyjmy się próbie wprowadzenia reform przez rząd premiera Jerzego Buzka. Rząd ten działał w niekorzystnych warunkach: AWS była sama w sobie koalicją, sklejoną dla odniesienia zwycięstwa wyborczego, a znalazła się w koalicji rządowej z wcale nie łatwym partnerem – UW. Jerzemu Buzkowi zarzuca się nadmiar koncyliacyjności, ale czy mogło być inaczej w warunkach, kiedy premierem zostaje nie przywódca partii, lecz osoba nieznana ogółowi, która w dodatku weszła do Sejmu z listy krajowej i posiada tylko warunkowe poparcie legislatywy. Ogólnie rzecz biorąc, reformy były wielkim osiągnięciem. W moim przekonaniu, kompromitacja AWS w życiu publicznym nie miała związku z reformami, lecz wynikła z braku spójności koalicji wewnętrznej i lojalności koalicjanta, a przede wszystkim korupcji, do jakiej doszło w trakcie jej rządów. Niektóre z reform późniejsze rządy stopniowo rozmontowywały ze zgubnym skutkiem dla interesu publicznego. Dotyczy to przede wszystkim reformy służby zdrowia: mimo błędów stwarzała ona podstawy dla dobrze funkcjonującego systemu. Te podstawy całkowicie zniszczył premier Miler z ministrem Łapińskim doprowadzając służbę zdrowia do stanu katastrofalnego, w którym znajduje się obecnie. Zdumiewa fakt, że politycy ci nie odpowiedzieli za to przed Trybunałem Stanu. Podobnie rzecz wygląda z reformą systemu emerytalnego. Niewydolność instytucji publicznych jest tak oczywista, iż nie warto się nad tym rozwodzić. Bez autentycznego przywództwa i skutecznego łączenia władzy z odpowiedzialnością za podejmowane lub zaniechane działania trudno spodziewać się poprawy.

Pan Jan Śniadecki zauważył, że przytoczone przeze mnie poglądy Janiny Zakrzewskiej przedstawiali inni publicyści, że są one w gruncie rzeczy banalne, a zatem – jak twierdzi on - Zakrzewska nie mogła wywrzeć pozytywnego wpływu na tworzenie konstytucji. Otóż, Janina Zakrzewska nie była tylko publicystką, lecz jednym z głównych ekspertów komisji konstytucyjnej Sejmu zanim, na skutek tych właśnie poglądów została w niej zmarginalizowana. Jak zauważył Wiktor Osiatyński w artykule poświęconym tworzeniu konstytucji RP w latach 1990-tych, Zakrzewska była w tym gronie jedyną osobą, która miała świadomość ważności i pilności zadania. Proponowała przyjęcie nowej konstytucji w dwóchsetlecie Konstytucji 3-go Maja, co nadałoby temu dokumentowi zupełnie inną rangę symboliczną. Jej opinie są opiniami osoby z wewnątrz gremiów decyzyjnych, co daje im wartość dokumentu. Co zaś dotyczy banalności zasad, które postulowała Zakrzewska jako podstawowe dla tych prac, to za banalny można uznać też Dekalog, a przecież warto o nim od czasu do czasu pamiętać.  

Idea patriotyzmu konstytucyjnego Habermasa nie przekonuje mnie. Jedynym krajem, gdzie konstytucja ma taką rolę, są Stany Zjednoczone. Konstytucję tę tworzy siedem artykułów i dwadzieścia kilka poprawek, opisujących podstawowe zasady funkcjonowania państwa. Jej powstaniu towarzyszyły prowadzone na najwyższym poziomie debaty ludzi świetnie wykształconych, pragnących stworzyć dobre państwo. Zauważę na marginesie, iż taką rolę narodowej świętości odgrywała w świadomości Polaków Konstytucja 3-go Maja, a zatem idea patriotyzmu konstytucyjnego jest nam zapewne bliższa niż innym narodom europejskim. Obok Konstytucji są też inne wydarzenia historyczne, które tworzą świadomość narodową Amerykanów. Nie widzę możliwości, by Konstytucja RP z 1997 roku mogła stać się podstawą polskiego patriotyzmu tak ze względu na przegadaną i niejasną treść, jak i okoliczności towarzyszące jej powstaniu. Niewątpliwie, w naszym pojmowaniu patriotyzmu przydałby się większy szacunek dla prawa, ale prawo mamy też tak marne, że trudno tego od ludzi oczekiwać.

Co do „przaśnego, bogoojczyźnianego, zaściankowego” polskiego patriotyzmu, myślę że mamy tu różne patriotyzmy, w tym także i taki jak opisany wyżej. Są jednak i bardziej wyrafinowane jego formy, chociaż zawierają one Mickiewicza, Katyń i Powstanie Warszawskie. Te same zdarzenia historyczne mogą być na różnych poziomach różnie odczytywane. Podzielam opinię Edwarda Shillsa, że bez patriotyzmu nie ma społeczeństwa obywatelskiego, chociaż patriotyzm może przyjąć zwyrodniałe. Mnie osobiście bardziej bawi i niepokoi świadomość narodowa różnych Młodziaków, którzy w sposób powierzchowny przyswoili sobie Ferdydurke na tym budując swój stosunek do polskiej tradycji historycznej. Mam wrażenie, że gdyby Gombrowicz ożył, to za przedmiot swoich książek wybrałby właśnie nowoczesnych Młodziaków, z ich lekceważeniem narodowej tradycji i aroganckim stosunkiem do „ludu”. W żadnym wypadku nie odnoszę tej uwagi do poglądów p. Sawickiego, ale platońska idea rządów filozofów, nawet tych wybitnych, jest mi obca podobnie, jak Popperowi i wielu innym.

Przy okazji chciałbym zwrócić uwagę, a zapewne Jerzy Przystawa przytaknie, że najsilniejszego poparcia Ruchowi Jednomandatowych Okręgów Wyborczych udziela środowisko wójtów, starostów, burmistrzów i prezydentów miast, tj. osób, które ponoszą odpowiedzialność za realizację konkretnych przedsięwzięć, które łatwo można z tych zadań rozliczyć. Wielomandatowe okręgi w wyborach do samorządów oznaczają, że ludzie ci muszą często współpracować z radnymi, reprezentującymi interesy partii politycznych, które niekoniecznie pokrywają się z interesami społeczności lokalnej. Społeczności lokalne bronią się przed tym głosując na kandydatów różnych lokalnych komitetów wyborczych. Partie polityczne znalazły rozwiązanie tworząc komitety fasadowe, udające brak związków partyjnych. Jest to zjawisko patologiczne - wyborcze oszustwo. Ktoś może powiedzieć, że interesy lokalne muszą ustąpić przed interesem ogólnonarodowym, lecz założenie, iż partie polityczne takowy z definicji reprezentują jest całkowicie bezzasadne. Nie ma też podstaw, by twierdzić, że realizacja interesów lokalnych stoi z definicji w konflikcie z interesem ogólnym.

Wreszcie sprawa rządów prezydenckich, którą podniósł jeden z dyskutantów. Nie była ona ostatnio przedmiotem tak intensywnych debat, jak ordynacja wyborcza. Zaletą tego typu rządów jest, że wprowadzają klarowny podział między władze wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą, lokując funkcje przywódcze w urzędzie Prezydenta. Podstawowe decyzje rządu muszą mieć jednak postać ustaw, co wymaga poparcia parlamentu. Jest łatwe kiedy prezydent należy do partii, która ma większość w parlamencie. Sprawa się komplikuje, kiedy ten warunek nie jest spełniony, bo opozycja w parlamencie jest w stanie sparaliżować całkowicie proces rządzenia. System amerykański rozwiązuje tę trudność dzięki niskiej dyscyplinie partyjnej i negocjowaniu przez prezydenta poparcia kongresmanów z przeciwnej partii w drodze targów. Giovanni Sartori stwierdza w swej analizie funkcjonowania systemu amerykańskiego, że głównym powodem, dla którego system ten działa jest, zdecydowanie Amerykanów, aby on działał. Jest parę innych przypadków sprawnie funkcjonujących rządów prezydenckich. Wydaje mi się jednak, że trudniej jest zbudować stabilny system demokratyczny w oparciu o rządy prezydenckie niż parlamentarne. Dodam, że ze wszystkich znanych mi badań porównawczych wynika, że najgorszym rozwiązaniem jest powiązanie rządów prezydenckich z ordynacją proporcjonalną: daje to najbardziej niestabilne państwo z najwyższym poziomem korupcji.