Konkurencja i rozwój

W niedawnym wywiadzie Jarosław Kaczyński powiedział: „Chcę, aby Polska była bardziej demokratyczna niż dziś – jeśli chodzi o równość szans i możliwość funkcjonowania konkurencji politycznej na równych zasadach. Chcę, by była to Polska licząca się w świecie, członek G20. Uczestniczyła dużo, dużo bardziej niż dziś w światowym w światowym obiegu dóbr kultury i nauki, a także ważnych wydarzeniach różnych rodzajów.” („Bez przeprosin z PO nie będę współpracował”, „Rz”, 12.07.2010). Zbożny cel, to właśnie dążenie do jego osiągnięcia stało się istotą rewolucji cywilizacyjnej, jaka dokonała się w Europie na przełomie XVIII i XIX wieku. Otwarta konkurencja ma dwie niezastąpione zalety: na poziomie jednostek - tworzy efekt motywacyjny; na poziomie zbiorowości - sprzyja racjonalnej selekcji właściwych osób na ważne pozycje gospodarcze i polityczne. Konkurencja działa zgodnie z interesem publicznym wtedy, gdy obowiązujące reguły gry są zobiektywizowane, oparte na uniwersalnych wartościach i bezosobowe.
Zatem, są to cele, które każdy Polak musi uznać za atrakcyjne. Problemy zaczynają się, gdy zejdziemy do poziomu instrumentów mających służyć ich osiągnięciu. Jak zauważył Czesław Bielecki, „nikt nie da ci tyle, ile ja mogę ci obiecać”. Jakie instrumenty mogą prowadzić do realizacji „[…] równości szans i możliwości funkcjonowania konkurencji politycznej na równych zasadach”? Czy i jak stworzony w Polsce po upadku komunizmu system ustrojowy służy temu celowi?
Po pierwsze, jeżeli moje wywody sprzed tygodnia mają sens, to OP, w odróżnieniu od JOW, nie sprzyja konkurencyjności systemu politycznego. Co więcej, jak zauważył jeden z dyskutantów, także nie sprzyja jej system finansowania partii z budżetu państwa. Ogranicza on je bowiem do środków z budżetu państwa, a ich wielkość  jest proporcjonalna do wyniku, uzyskanego w poprzednich wyborach. Jeżeli przyjąć, że rozmach kampanii wyborczej zależy od pieniędzy, jakimi partia dysponuje, a ten ma wpływ na decyzje wyborców, to metoda taka sprzyja powielaniu pozycji partii w systemie władzy. Ten sposób finansowania utrudnia, by nie powiedzieć – uniemożliwia, wypromowanie nowej partii, konkurencyjnej wobec istniejących. Doświadczył tego sam autor tego rozwiązania, Ludwik Dorn, gdy po skłóceniu się z PiS, próbował wylansować nowy ruch polityczny. Tworzy to w praktyce nieprzekraczalną barierę wejścia na „rynek polityczny” i prowadzi do zmonopolizowania legislatywy przez główne partie polityczne. Pozwolę sobie zauważyć, OP cieszy się pełny poparcie Jarosława Kaczyńskiego, a obowiązująca ustawa o finansowaniu partii politycznych ze środków publicznych wyszła właśnie z PiS.
Po drugie, nasze partie polityczne są albo partiami przywódczymi, albo są opanowane przez oligarchie, co również powinno mieć związek z przyjętą ordynacją wyborczą. Odkąd pamiętam, trwają walki o przywództwo w PSL, ale zaangażowani w nie są wciąż ci sami politycy. Tylko w SLD, po dramatycznej klęsce wyborczej SLD w 2005 roku kierownictwo zmieniło się, ale partia ta – niezależnie od sukcesu Grzegorza Napieralskiego w ostatnich wyborach prezydenckich – jest zagubiona pod względem programowym i pozbawiona ideowej tożsamości. Nie jest to już zgrana, zdyscyplinowana drużyna umiejętnie walcząca o władzę i wpływy. PiS z kolei jest partią wodzowską, zbudowaną wokół postaci Jarosława Kaczyńskiego. Ten zaś stopniowo pozbył się z jej szeregów polityków, którzy pozwolili sobie na minimum niezależności sądu. Niektórzy wracają teraz do PiS, bo w istniejących warunkach nie potrafili zbudować nowej partii, a jednocześnie nie potrafią żyć bez narkotyku, którym stała się dla nich polityka, czy bez korzyści, które polityka oferuje (np. członkostwo w KRRiTV). Podobnie postępował Donald Tusk, który eliminował kolejno potencjalnych konkurentów, mogących zagrozić jego pozycji. Obecnie, kiedy niektórzy współpracownicy Tuska zajęli pozycje państwowe, z których trudno ich usunąć (prezydenta, marszałka Sejmu), pozycja Donalda Tuska jest słabsza. Także tutaj toczy się na samym szczycie hierarchii partyjnej, w gronie kilku notabli, cicha walka o wpływy.
Powyższy obraz potwierdza diagnozę Maxa Webera, iż OP prowadzi do zdominowania partii przez notabli i biurokratyzacji parlamentu, tworząc system partyjny szczególnie wrażliwy na działanie, sformułowanego przez Roberta Michelsa, „spiżowego prawa oligarchii”. Dla Webera szczególnie istotnym był efekt zawłaszczenia kontroli nad dostępem do polityki przez notabli, co miało uniemożliwić – jego zdaniem - wyłonienie się autentycznie demokratycznego przywództwa. Niemożność zdolnych polityków samorządowych, prezydentów miast itp. do „przebicia” się na scenę krajową i stworzenia skutecznej konkurencji dla polityków, którzy już tam są, nie jest przecież wynikiem ich braku ambicji, ale ograniczających konkurencję barier ustrojowych. Nie wyklucza to możliwości pojawienia się przywódców  populistycznych, czego przykładów jest współcześnie wiele. Ale nie o takich tu przecież chodzi.
Konkurencja polityczna, kiedy kształtują ją nieformalne, partykularne reguły gry, przyjmuje formę intryg i podchodów  w zamkniętym gronie polityków. Bardziej przypomina to walkę o władzę w warunkach rządów tradycyjnych niż nowoczesny, demokratyczny system polityczny. Tego typu zachowania występują wszędzie, ale są marginesem życia politycznego, gdy u nas zajmują one jego centrum.  Czy ma to cokolwiek wspólnego z regułami instytucjonalnymi, które przesądziły o sukcesie Europy w konkurencji międzycywilizacyjnej? Czy to te reguły gry konkurencyjnej mają przynieść Polsce sukces w polityczno-gospodarczym wyścigu, który toczy się we współczesnym świecie?
W większości definicji demokracji, możność wyboru władz zajmuje miejsce ważne, chociaż nie wyłączne. Programy partii wyrażają ofertę dla wyborców; a kandydaci na parlamentarzystów są ludźmi, którzy tę ofertę mają zamienić w czyn. Zatem wybory są dla wyborców okazją do wyrażenia swoich preferencji (wartości i potrzeb) i ocen. W interesie partii jest (1) trafna diagnoza preferencji i sformułowanie programu politycznego, który by logicznie prowadził do ich realizacji oraz (2) przekonywujące tego programu zaprezentowanie elektoratowi. Proces ten polega więc nie tylko na „badaniu rynku” czyli diagnozowaniu stanu społecznych potrzeb, ale również na uczeniu się na błędach, tj. poprawę programów i ewentualną eliminację przywódców, którzy błędy te popełnili. Zakłada to, że partia – w zakresie selekcji ludzi i tematów wyborczych – przystosowuje się do „woli” wyborców. Z drugiej jednak strony, partia musi tworzyć warunki dla aktualizacji politycznego przywództwa, a zatem nie tylko reagować na sygnały ze społeczeństwa, ale formułować nowe cele, tj. działać w sposób innowacyjny. Polityka, w tej perspektywie jest swoistym dialogiem między przywódcami politycznymi a społeczeństwem. Dialogiem, nie manipulacją nastrojami społecznymi.
Powyższe rozumowanie ma za podstawę szereg założeń; między innymi zakłada ono otwartość partii, tj. podporządkowanie selekcji przywódców i kandydatów kryterium sukcesu wyborczego partii. To oznacza jednak newralgiczną pozycję przywódcy lub przywódczyni partii: tj., jej/jego kontrola nad partią jest zależna od zdolności do zapewnienia sukcesu. W momencie, kiedy traci on/a tę zdolność, partia dokonuje zmiany przywództwa. Przywództwo w partii poddane jest więc stałemu plebiscytowi: nikt nie może być na stałe pewien swojej pozycji. Przywódca ustala cele, przekonuje do ich zasadności i mobilizuje społeczeństwo na rzecz ich realizacji. To właśnie nadaje sens życiu społecznemu.
W naszych warunkach łatwo o przypadki, kiedy przywódcy są „silniejsi od partii”. Czasem nawet taki przywódca partyjny idzie na dno razem ze swoją partią. Janusz Korwin-Mikke nie dopuścił do zmiany przywództwa w UPR, partii na początku lat 1990-tych całkiem popularnej, co spowodowało jej stopniowy upadek i przekształcenie się w niewielką grupę zwolenników tego egzotycznego polityka – jego względny, paroprocentowy sukces w wyborach prezydenckich nie może mieć wpływu na tę ocenę. PiS trudno sobie wyobrazić bez Jarosława Kaczyńskiego. Miarą zdominowania partii przez „wodza i jego drużynę” jest zdolność do wycinania i usuwania poza ramy życia politycznego potencjalnych konkurentów, a nawet polityków, którzy tylko starali się zachować minimum samodzielności.  
Kontrola notabli nad partią – niezależnie od tego, czy jest to jeden „wódz”, czy drużyna -powoduje przesunięcie celu, któremu podporządkowana jest działalność partii:  sukces partii wciąż pozostaje ważny, ale pod warunkiem, że sposoby jego osiągnięcia nie kolidują z interesem dominacji wodza lub grupy notabli. Siłą rzeczy musi to powodować redukcję wrażliwości polityków na potrzeby i preferencje społeczne - zmianę wektora zależności na niekorzyść społeczeństwa; oraz przesunięcie się kryteriów podejmowania decyzji z uniwersalizmu w kierunku partykularyzmu. Przywódcy redukują wtedy swe ambicje do walki o władzę nie aspirując do tego, by formułować i stawiać interesujące cele i motywować tym samym społeczeństwo do wysiłku.
Przez tysiące lat, naturalną tendencją elit wszędzie była monopolizacja władzy raczę niż wola jej ograniczenia poprzez rozwijanie przejrzystych praw, mocnych instytucji i konkurencji rynkowej. A kiedy im się udawało ograniczenie dostępu politycznego, elity wykorzystywały swą władzę dla uzyskania korzyści, których w żaden sposób nie da się uzasadnić dobrem ogólnym. W ten sposób, jak zauważa Larry Diamond, tworzy się państwo pasożytnicze, służące głównie interesom klasy politycznej.
Moc instytucji polega na tym, iż (1) posiadają one reguły pozwalające identyfikować i eliminować „złe” rozwiązania i „niewłaściwych” ludzi (urzędników, pracowników, itp.), koncentrując energię na rozwiązaniach „dobrych”, nagradzając przy okazji ludzi „właściwych”; (2) posiadają zdolność do uczenia się, tj. zmiany konkretnych reguł pod wpływem zmian warunków w otoczeniu; (3) tworzenia strategii pod kątem przyszłych, prawdopodobnych stanów otoczenia i możliwości wpłynięcia na to otoczenie w sposób korzystny dla kraju. Zatem silne instytucje to takie, które potrafią neutralizować szkodliwy wpływ interesów partykularnych poprzez agregowanie tych interesów w ramach względnie spójnej strategii.
Jak wspomniałem, postulat „równości szans i możliwości funkcjonowania konkurencji politycznej na równych zasadach” wymaga oparcia reguł instytucjonalnych na podstawach uniwersalnych. Stosunkowo łatwiej to osiągnąć w przypadku przedsiębiorstw prywatnych na dobrze funkcjonującym rynku. Tam konkurencja wymusza właściwą politykę personalną, tj. dystrybucję osób między stanowiska wedle ich talentów i zawodowego przygotowania, a nierodzinnych i politycznych koneksji. Cały system decyzyjny musi być w tym wypadku podporządkowany kryterium zysku. Funkcją rynku jest karanie za odstępstwo od tych zasad. Rynek pozwala osiągnąć ten stopień bezosobowości dzięki temu, że zarówno nakłady jak efekty są wymierne w pieniądzu. W sferze publicznej, wymierne są nakłady, ale efekty – zdrowie, oświata, kultura, sprawiedliwość  - nie dają się zmierzyć w kategoriach pieniężnych, chociaż są nie mniej realne. A zatem, mimo że gospodarka kapitalistyczna przyczynia się do tworzenia i utrzymywania nierówności społecznych, to w swoim wewnętrznym funkcjonowaniu zapewnia konkurencję na (mniej więcej) równych zasadach.
 Niewymierność efektów i wielość możliwych kryteriów oceny powoduje, że racjonalizacja polityki jest znacznie trudniejsza, a zatem i system kontroli musi być bardziej kompleksowy. W ostatnim dziesięcioleciu, badacze zajmujący się problematyką demokracji zaczęli wybijać na plan pierwszy zagadnienie zdolności elektoratu do rozliczania osób pełniących urzędy publiczne. Rozliczalność (accountability) może mieć wymiar wertykalny (kontrola w drodze wyborów) oraz horyzontalny – kontrola sprawowana przez autonomiczne, bezpośrednio od bieżącej polityki niezależne, urzędy: wynikające z podziału władz na wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą oraz tworzenia autonomicznych, wyspecjalizowanych agend kontrolnych (np.: NIK, Rada Polityki Pieniężnej, Rzecznik PO, itd.). Cóż z tego jednak wynika, że NIK solidnie wykonuje swoje zadanie kontrolne, jeżeli wnioski z jego raportów mają nikła moc sprawczą?
Konkurencja, jako mechanizm indywidualnej motywacji oraz selekcji kandydatów na urzędy, służy dobru publicznemu wtedy, kiedy ma za podstawę dobrze zaprojektowany system reguł i mechanizmów ich egzekucji. W innym przypadku, może ona prowadzić do efektów sprzecznych z tym dobrem (public bads).  Zdolność mechanizmów konkurencyjnych do tworzenia korzystnych dla społeczeństwa skutków zależy więc od jakości reguł, które nimi rządzą, czyli od jakości prawa i skuteczności instytucji prawo egzekwujących. Zarówno jedno, jak i drugie pozostawia w Polsce wiele do życzenia, o czym od dawna wiadomo.
Prof. Piotr Winczorek, w opublikowanym niedawno artykule pt. „Brońmy autorytetu konstytucji” apeluje do Polaków o szacunek dla tego dokumentu i dla prawa. Apeluje nie tylko do społeczeństwa, ale także do rządzących. Można jednak szanować konstytucję amerykańską, która ma siedem artykułów i dwadzieścia sześć poprawek. Jak jednak szanować dokument mętny, napisany stylem niepoprawnym, zawierający dwieście czterdzieści trzy artykuły? Autorytet zdobywa się i utrzymyuje w codziennym trudzie. Legislatywa zdobywa autorytet uchwalając prawa, które służą interesowi społecznemu, sądy zdobywają autorytet ferując bezstronne i zrozumiałe dla ludzi wyroki; urzędnicy zdobywają autorytet przez sprawne, zgodne z prawem i zdrowym rozsądkiem działanie. Piotr Winczorek pisze, iż „Polacy nie są narodem szczególnie skłonnym do poszanowania prawa”, to prawda ale czy jakikolwiek naród żyjący w warunkach złego i źle egzekwowanego prawa może w sobie wyrobić i utrzymać szacunek dla niego?
Mamy więc nietrafnie zaprojektowany „wertykalny mechanizm rozliczania osób publicznych” oraz źle, nieskutecznie działające horyzontalne mechanizmy.  Jak to się poprawi, to będziemy mogli zasadnie utyskiwać, że „Polacy potrafią być narodem, ale nie społeczeństwem,” ale dopóki nie stworzymy warunków, by naród mógł działać jako społeczeństwo, to ja przynajmniej widzę w takich utyskiwaniach tylko pięknoduchowską megalomanię. Czy jest jakiś inny sposób rozpoczęcia realnych działań na rzecz zmiany tego stanu rzecz niż zmiana ordynacji wyborczej?  Jeżeli jest, to chętnie się z nim zapoznam.