Tydzień temu w Poznaniu miało miejsce podsumowanie 20 lat działalności samorządu lokalnego w Rzeczypospolitej. Wypadałoby zapoznać p. t. czytelników z poglądami autora niniejszego bloga. Zacznijmy więc od spojrzenia na ustawy regulujące ustrój samorządu lokalnego w Polsce, a zwłaszcza na przepisy definiujące zadania poszczególnych szczebli samorządu.
Ustawa o Samorządzie Wojewódzkim
Art. 14.
1. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone
ustawami, w szczególności w zakresie:
1) edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,
2) promocji i ochrony zdrowia,
3) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
4) pomocy społecznej,
5) polityki prorodzinnej,
6) modernizacji terenów wiejskich,
7) zagospodarowania przestrzennego,
8) ochrony środowiska,
9) gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności
wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych,
10) transportu zbiorowego i dróg publicznych,
11) kultury fizycznej i turystyki,
12) ochrony praw konsumentów,
13) obronności,
14) bezpieczeństwa publicznego,
15) przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.
Ustawa o Samorządzie Powiatowym
Art. 4.
1. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym
w zakresie:
1) edukacji publicznej,
2) promocji i ochrony zdrowia,
3) pomocy społecznej,
4) polityki prorodzinnej,
5) wspierania osób niepełnosprawnych,
6) transportu zbiorowego i dróg publicznych,
7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
8) kultury fizycznej i turystyki,
9) geodezji, kartografii i katastru,
10) gospodarki nieruchomościami,
11) administracji architektoniczno-budowlanej,
12) gospodarki wodnej,
13) ochrony środowiska i przyrody,
14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,
15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego
magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania
innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,
17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,
18) ochrony praw konsumenta,
19) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych,
20) obronności,
21) promocji powiatu,
22) współpracy z organizacjami pozarządowymi.
Ustawa o Samorządzie Gminnym
Art. 7.
1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.
W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i
przyrody oraz gospodarki wodnej,
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania
ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia
w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4) lokalnego transportu zbiorowego,
5) ochrony zdrowia,
6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,
8) edukacji publicznej,
9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony
zabytków i opieki nad zabytkami,
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
11) targowisk i hal targowych,
12) zieleni gminnej i zadrzewień,
13) cmentarzy gminnych,
14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej
i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego
magazynu przeciwpowodziowego,
15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych,
16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej,
medycznej i prawnej,
17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków
do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów
pobudzania aktywności obywatelskiej,
18) promocji gminy,
19) współpracy z organizacjami pozarządowymi,
20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Pozwoliłem sobie pogrubić te zadania, które występują także na innym poziomie samorządu.
W Polskim prawie obowiązuje doktryna racjonalnego prawodawcy. Ma ona z pewnością swoje uzasadnienie, jednak istnieje pewne jej wypaczenie, polegające na tym, że skoro prawodawca takie prawo i reguły ustalił oraz zbudował taki system administracji publicznej to tak ma być. W tym momencie dyskusja de lege ferenda staje się bezpodmiotowa.
Spójrzmy raz jeszcze na przytoczone wyżej artykuły traktujące o zadaniach poszczególnych szczebli samorządu. A więc nasz racjonalny prawodawca tak podzielił zadania publiczne, że często to samo zadanie publiczne jest realizowane przez każdy szczebel samorządu: województwo, powiat, gminę. Może racjonalnie to tłumaczył tym, że chciał aby te zadania, ważne jak chociażby edukacja czy zdrowie publiczne, było zrealizowane najlepiej i najpewniej. A jak najpewniej to obarczyć nimi więcej niż jeden podmiot. Słuszne to założenie, ale.
Ale.. pojawia się w tym kiedy przychodzi nam określić co jest edukacją na szczeblu powiatu, a co edukacją na szczeblu gminy. Aby temu zapobiegać musi ustawodawca sięgać po bardziej precyzyjne rozporządzenie i kazuistycznie rozgraniczać, że szkoły podstawowe to gmina, gimnazja to gmina, ale licea i technika to powiat. Ale czy wszystkie formy edukacji można w rozporządzeniu wymienić? I wtedy pojawia się żonglerka zadań, bo powiat mówi, ale to zadanie jest na poziomie gminy. Gmina mówi: ależ absolutnie to nie nasze zadanie, tylko województwa. Województwo znów spycha na powiat. Zadania nadal jest niezrealizowane. A mądre głowy mówią w Parlamencie, że skoro i powiat i gmina i województwo nie poradziły sobie z tym zadaniem, to zadanie weźmie na siebie państwo, albo sprywatyzuje się to zadanie do jakiejś organizacji w teorii non – profit. Przy czym zapomina się, że pieniądze na to zadania pochodzą cały czas z tego samego źródła jakim jest podatek i budżet państwa, chociaż w wypadku samorządów to się nazywa subwencja.
Właśnie patrząc na działania twórców naszego ustroju samorządowego można odnieść wrażenie, że traktowali oni nasze państwo jako niezwykle bogate, które stać na utrzymanie trzech szczebli samorządu, z których każdy robi to samo. I może się również dobrze nawet pojawić takie zadanie, które będzie dopieszczane przez każdy ze szczebli. Za takie zadanie można uznać chociażby troskę o odpowiednie wynagrodzenie radnych danego szczebla czy innych funkcjonariuszy. W mojej jednostce samorządu terytorialnego dochodziło do takich sytuacji, gdzie w wydziale pracował dyrektor i wicedyrektor.. i to był koniec listy pracowników danego wydziału. Rzecz jasna zadanie jakie ten wydział realizował było zadaniem ustawowym, stąd też wymagało formy wydziału. Z drugiej strony zadanie te nie było aż tak wymagające i nie było potrzeby zatrudnienia więcej niż dwóch pracowników. Ale skoro edukację zreformowano w myśl: zamiast dwóch sekretariatów i działów administracyjno – technicznych w szkołach podstawowych i ponadpodstawowych, zróbmy jeszcze jeden w gimnazjach. Zaiste, Polska jest krajem bogatym.
Istnieją zasadniczo dwie teorie samorządu, rzecz jasna w dużym uproszczeniu. Jedna, mówi nam, że na początku był samorząd, który te zadania z którymi sobie nie radził, jak bezpieczeństwo, stosunki z zagranicą cedował na państwo. Teoria słuszna i sprawdzająca się, gdy przyłoży się ją do modelu Szwajcarskiego. Gdzie wszystkie sprawy były załatwiane na poziomie gminy, a to z czym gmina sobie nie radziła było przekazywane od państwa. Druga teoria samorządu mówi, że samorząd został stworzony przez państwo, i to państwo jako struktura pierwotna stworzyła jednostki samorządu i na nie scedowała część swoich zadań. Ta teoria i model samorządu w 100% potwierdza się, gdy patrzymy na dzieje samorządu w Królestwie Prus. Naszym wkładem jest jak zwykle wymyślenie trzeciej teorii, teorii normatywnej, która mówi, że nie jest tak jak w pierwszej teorii, ani w drugiej, więc jest jak w trzeciej.
A rzecz tak naprawdę sprowadza się do pieniędzy. Bo trzeba po prostu sprawdzić, kto zbiera pieniądze. Jeżeli gmina zbiera pieniądze, ona ustala podatki dla swoich obywateli, i musi ustalić tak aby starczyło jej na własne zadania, a także na to aby przekazać środki do państwa na zadanie realizowane przez państwo, to pierwszy model jak nic. A jeżeli państwo ustala i zbiera podatki i państwo później dysponuje tymi środkami między poszczególnymi szczeblami i jednostkami samorządu, to jak nic model drugi. A u nas cały czas toczy się dyskusja.. który model.
Pamiętam rozmowę z jednym ze starostów, który oburzył się gdy powiedziałem, że powiat jest drugim szczeblem samorządu. Oburzył się, chociaż nie pamiętam czy wymieniałem go w kolejności za województwem czy za gminą, ale w każdym bądź razie, p. starosta stwierdził, że on reprezentuje powiat i powiat ma takie umocowanie, że gmina i województwo są od niego niezależne i nie mogą mu kazać co on ma robić! Ot. Zapomniał dodać, że on też nie ma prawa nakazać im co oni mają robić.
Możemy zacząć w tym momencie wątek poszczególnych polityk. Skoro powiat ma swoją koncepcje, gmina ma swoją koncepcje i województwo ma swoją koncepcje. To jest teoretycznie taka możliwość, że chociażby w edukacji na szczeblu powiatowym dzieci będą miały mnóstwo zajęć pozalekcyjnych w temacie sportowym, bo wójt pasjonat sportu. Z kolei w liceum będą ich męczyć tylko kółkami teatralnymi, bo starosta dobrze żyje z miejscowym teatrem, a ten potrzebował zysków za prowadzenie lekcji teatralnych dla młodzieży licealnej, no a na szczeblu szkolnictwa wyższego to będą dostępne same kierunki chemiczne, bo marszałek – chemik z wykształcenia. Rzecz jasna taką koncepcję będzie łagodzić działalność kuratorium, ale w każdym bądź razie jak tu mówić o jednolitości ścieżki edukacyjnej? No a poza tym czyż nie lepiej i oszczędniej byłoby gdyby kuratorium musiało sprawować kontrolę tylko nad jednym szczeblem samorządu, który dostałby za zadanie edukację? Aha likwidacja dwóch wydziałów na dwóch innych szczeblach… ale czy my jesteśmy naprawdę tak bogatym krajem?
Diabeł zawsze tkwi w szczegółach. Jeżeli w krajach zachodnich funkcjonują trzy szczeble samorządu, to pewnie dlatego, że zadania tam są podzielone między nie, i tak podzielone aby się nigdzie nie dublowały i daną sprawę jeden szczebel prowadzi od początku do końca i jest to najczęściej najmniejsza jednostka. Jednostki zaś wyższe służą temu, aby te działania skoordynować na wyższym poziomie. No tak ale w Polsce słowo koordynacja kojarzy się pewnie z tym, że starosta musiałby coś nakazać wójtowi, a to przecież niemożliwe, bo wójt to wójt, wybrany bezpośrednio, a starosta… to mu może… no i z takim myśleniem marnotrawimy kolejne miliony złotówek. A jak bogaty kraj!
Inne tematy w dziale Polityka
