Świadomość ociężałości instytucji publicznych jest wśród polityków powszechna niezależnie od barw partyjnych i światopoglądów. Z kolei tysiące urzędników zmagają się każdego dnia z oporem materii, a „wrogiem” okazuje się nie problem do rozwiązania, a ten czy inny resort. Czy ktokolwiek coś w tej sprawie zrobił lub planuje zrobić?
Czytaj artykuł Wojciecha Kaczora z "Polski w Praktyce" - magazynu Instytutu Wolności. Wszystkie artykuły oraz magazyn w PDF znajdziesz pod linkiem: http://instytutwolnosci.pl/co-po-stuleciu-2/
Nie było w naszej historii okresu, w którym administracja cieszyłaby się nadmiernym prestiżem. Owszem, po odzyskaniu niepodległości praca urzędników musiała być doceniana – któż przy zdrowych zmysłach nie szanowałby wysiłku ludzi pracujących dla wyczekiwanego od pokoleń państwa? Tym niemniej brak ugruntowanej warstwy mieszczaństwa i burzliwe dzieje ojczyzny rzutowały i rzutują na jakość, etos oraz społeczny odbiór pracowników administracji. To z kolei miało – i wciąż ma – duży wpływ na obniżenie priorytetu sprawności zarządczej państwa.
POWOLNOŚĆ SYSTEMOWA
Skutkiem braku zainteresowania tym tematem jest wszechobecna inercja sektora publicznego, odczuwalna na linii administracja-obywatel, gdzie wciąż rzadkością jest załatwianie spraw od ręki, a sformułowanie „niezwłocznie, nie później niż w ciągu miesiąca” oznacza de facto „za miesiąc”. Inercja daje o sobie znać także w relacjach służbowych, między pracownikami tego samego lub różnych urzędów. I to ta druga ociężałość, choć mniej widoczna, jest groźniejsza, bo systemowa. Nie paraliżuje wprost działalności pojedynczego obywatela. Nie wynika z zamierzonej obstrukcji; to nie czyjaś zła wola decyduje o sytuacji w policji, służbie zdrowia, o funkcjonowaniu szkół. To powolność systemowa wpływa na funkcjonowanie państwa i to ona powinna być przedmiotem dyskusji, a nie anegdoty w stylu „prowokacji żarówkowej” – historii o dwóch kreatywnych pracownicach pewnego urzędu skarbowego, które w zamian za ludzki gest mechanika samochodów, oferującego im pomoc przy wymianie przepalonej żarówki już po zamknięciu biura z kasą fiskalną, wręczyły mu 10 zł, a następnie mandat za niewydanie paragonu.
Powolność systemowa administracji wpływa na wysoki poziom nieufności w jej strukturach. Skoro wiadomo, że nic się nie da załatwić normalnie, to trzeba kombinować. Nowi ministrowie odczuwają do urzędników pewną, częściowo uzasadnioną, rezerwę.
Wchodzą w obce sobie mury, w zagmatwane struktury, ze świadomością własnych braków (ilu z nich kierowało wcześniej tak dużą organizacją?). Naprzeciw stają dyrektorzy departamentów, którzy często dysponują sporą wiedzą merytoryczną i znajomością niepisanych mechanizmów funkcjonowania państwa. Spotykają się sprzeczne logiki – „tu i teraz” z długim trwaniem i pamięcią organizacyjną, chęć szybkiego działania z potrzebą czasu na rzetelne opracowanie nowych przepisów. Takie napięcie może być twórcze, ale zdecydowanie częściej prowadzi do obustronnej frustracji.
WZAJEMNA NIEUFNOŚĆ
Druga strona też nie darzy nowych przełożonych przesadnym zaufaniem. Widzieli już zbyt wielu ministrów, którzy mówili zdecydowanie więcej, niż robili, lub, jeszcze gorzej, rwali się do pracy, ale nie chcieli działać zgodnie z obiektywnymi regułami gry: reżim zamówień publicznych uznawali za sabotaż, a dobre praktyki legislacyjne – za nieżyciowe ograniczenia. Jak zatem reagować mogą urzędnicy na ministrów chcących tak realizować kampanijne zapowiedzi? Asekuracyjnie, wskazując w pierwszej kolejności na proceduralne ograniczenia, a dopiero później – szukając możliwości. Działają w sposób racjonalny z punktu widzenia ich pozycji w systemie, ale mocno kontrowersyjny dla politycznych zwierzchników.
Toksycznym rozwiązaniem w sytuacji tej obustronnej nieufności i ociężałości są tzw. specustawy. Ze względu na nieefektywność prawa lub procesów administracyjnych, presję czasu oraz zidentyfikowane już różnice odgrywanych ról, uchwalane są ustawy-wytrychy, umożliwiające pominięcie żmudnych uzgodnień, odejście od wymaganych zezwoleń itp. Przykładów jest wiele: specustawa o organizacji Euro 2012, Światowych Dni Młodzieży, szczytu NATO, budowie Centralnego Portu Komunikacyjnego lub przekopaniu Mierzei Wiślanej. Piotr Naimski, pełnomocnik rządu odpowiedzialny za budowę gazociągu Baltic Pipe, stwierdził ostatnio, że „gdyby do tego zadania podejść w sposób tradycyjny, to jest ono praktycznie niemożliwe do wykonania”. Powiedział to w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, a więc w instytucji od lat kształcącej zastępy młodych urzędników, aby ci usprawniali funkcjonowanie państwa.
Co to oznacza w praktyce? Rezygnację elit politycznych i urzędniczych z próby wspólnego wyrwania Polski z pułapki „państwa w smole”. Świadomość ociężałości instytucji publicznych jest wśród polityków powszechna niezależnie od barw partyjnych i światopoglądów.
Z kolei tysiące urzędników zmagają się każdego dnia z oporem materii, a „wrogiem” okazuje się nie problem do rozwiązania, a ten czy inny resort. Czy ktokolwiek coś w tej sprawie zrobił lub planuje zrobić?
PROPOZYCJE ROZWIĄZAŃ
Możliwych rozwiązań na wspomniane mankamenty polskiej administracji jest oczywiście wiele. Warto byłoby jednak zacząć od podstaw. Systemowo zachęcić urzędników do otwartości i dyskusji. W pierwszej kolejności należałoby się zatem przyjrzeć regulaminowi pracy Rady Ministrów. To w nim określony jest tryb postępowania z opracowanymi przez rząd projektami ustaw i rozporządzeń. Procedura jest prosta i – zdawałoby się – logiczna: po opracowaniu projektu ustawy jest on kierowany do uzgodnień z innymi resortami oraz do zaopiniowania przez zainteresowane organizacje społeczne. Po analizie zgłoszonych uwag ministerstwo wiodące przekazuje projekt pod obrady Komitetu Rady Ministrów – tam wiceministrowie omawiają pojawiające się rozbieżności i decydują o dalszym losie projektu. Jeśli wszystko idzie dobrze, projekt ustawy trafia na Radę Ministrów, gdzie ewentualnie omawiane są już tylko najpoważniejsze kwestie. Dalej projekt wysyłany jest do Sejmu.
Cały proces na papierze wygląda świetnie. W czym więc problem? Źle dzieje się już na samym starcie. Projekty ustaw, podobnie jak i rozporządzeń, są opracowywane w oderwaniu od pozostałych ministerstw.
Pojawia się pomysł, na podstawie lepszych lub gorszych danych tworzone jest uzasadnienie, wszystko przechodzi przez analizę prawną, po czym projekt trafia do innych ministerstw. I wtedy budzą się demony: Ministerstwo Finansów pyta o źródło sfinansowania, Ministerstwo Cyfryzacji zgłasza wątpliwości natury technicznej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych podważa zgodność z prawem unijnym… Zamiast nanosić ostatnie poprawki projektodawca utyka w jałowych sporach i wymuszonych kompromisach. W międzyczasie wybucha kolejna sytuacja kryzysowa i temat umiera. To zmyślony, ale wcale nierzadki los wielu dobrze zapowiadających się inicjatyw rządowych.
Zaradzić temu można, zmieniając regulamin pracy rządu i otwierając ministerstwa na siebie. Organizując burze mózgów, w czasie których wręcz premiowane byłoby wytykanie błędów, bo im wcześniej zostaną wykryte, tym większa szansa na ich skuteczne wyeliminowanie. Spotkania tego typu stawałyby się okazją do wymiany doświadczeń, co z czasem podnosiłoby jakość kolejnych projektów aktów prawnych.
WALKA Z SILOSOWOŚCIĄ
Inną formą „cywilizowania” relacji między ministerstwami mogłoby być udrożnianie kanałów komunikacji. Niewielu urzędników szczebla centralnego ma pełną jasność, że na co dzień realizują zadania państwa kierowanego przez kolegialny rząd. Silosowość w myśleniu nie jest domeną wyłącznie administracji, ale tu jej skutki są najpoważniejsze. Dlatego choćby krótkie i czysto kurtuazyjne komunikaty od zwierzchnika korpusu służby cywilnej (premiera) do najskromniejszego referendarza mogłyby zmienić stan świadomości w administracji i, w konsekwencji, sposób jej działania. E-mail z podziękowaniami za wytężoną pracę i planami na najbliższą przyszłość? Obecnie: rzadkość, a jak miło byłoby usłyszeć słowa uznania od kogoś, kogo widuje się niemal wyłącznie w serwisach informacyjnych.
Walka z silosowością pojawia się w wystąpieniach polityków rzadko, ale regularnie. Być może tempo cyklu politycznego i medialnego powoduje, że faktyczne zajęcie się tym tematem zawsze ląduje daleko na liście priorytetów.
Nie zmienia to jednak faktu, iż temat powolności lub sprawności państwa powinien wciąż powracać w debatach o wolnej Polsce. Zamiast uciekać w to, co Marek Cichocki nazwał kiedyś „realizmem magicznym”, w cudowne sposoby na szybkie przezwyciężenie piętrzących się ograniczeń (poprzez przełomowe systemy informatyczne, wydobycie gazu łupkowego, innowacyjność itd.), skupmy się na zapewnianiu harmonijnej współpracy może nie tak „seksownych”, ale realnych instytucji. To one hamują nasz rozwój i to one mogą pozwolić nam go przyspieszyć.
