KOWALCZYK: Niech moc będzie z nami

Łukasz Kowalczyk

Niech moc będzie z nami


Inflacja, czyli co?

Pojęcie „inflacji prawa” jest sformułowaniem bardzo lubianym przez media. Brzmi groźnie, a jednocześnie naukowo. Nawiązuje oczywiście do pojęcia inflacji ekonomicznej, która oznacza zwiększenie poziomu cen wynikające, co do zasady, z „nadprodukcji” pieniądza i skutkujące spadkiem jego wartości. To z kolei powoduje określone niekorzystne (zwłaszcza dla konsumentów) skutki. Jednak w ekonomii inflacja nie jest traktowana jako zjawisko bezwzględnie negatywne dla gospodarki rozpatrywanej całościowo. W określonym układzie czynników ekonomicznych i przy umiarkowanej skali może mieć nawet dla niej ożywcze efekty.

Tymczasem przez „inflację prawa” rozumie się powszechnie tworzenie nadmiernej (to jest – przekraczającej rzeczywistą potrzebę) liczby aktów prawnych, skorelowane ze zbytnią szczegółowością zawartych w nich przepisów. Niektórzy znawcy tematyki legislacyjnej już jako element definicyjny wymieniają jej domniemane skutki, a więc to, że owo „nadprodukowane”, „inflacyjne” prawo ma luki, niespójności i że adresatom trudno jest je zrozumieć.

W przeciwieństwie do inflacji ekonomicznej ta prawna jest zjawiskiem jednoznacznie negatywnym; moneta bita w inflacyjnym szale ustawodawczym jest jeśli nie fałszywa, to przynajmniej zanieczyszczona, niepewnej próby. Takie ustawienie problemu prowadzi oczywiście do jedynie słusznej konkluzji: inflacja prawa wynika z nadmiernej jego produkcji, co z kolei jest zjawiskiem złym, któremu trzeba przeciwdziałać.

Można by machnąć ręką na te definicyjne rozróżnienia, gdyby nie jedna okoliczność. Wydaje się, mianowicie, że w dyskusjach nad inflacją prawa traci się z horyzontu rozróżnienie, które w ekonomii pozostało kluczowe: co innego wzmożona produkcja danego waloru, co innego skutki tej wzmożonej produkcji, a co innego jeszcze spadek wartości (jakości) tego waloru. Te zjawiska wcale nie muszą ustawiać się w oczywiste ciągi przyczynowo-skutkowe.

Coraz więcej, coraz ciężej?

Czy w Polsce mamy rzeczywiście do czynienia z lawinowym wzrostem tworzenia aktów normatywnych (rozumianych jako akty nowe oraz nowelizacje)? Z analizy danych wynika, że dopiero od roku 2008 notujemy coroczny wzrost liczby przyjmowanych ustaw oraz rozporządzeń. Wcześniej, od roku 2005 liczba nowych aktów prawnych systematycznie malała.

Oczywiście samo zmniejszenie przyrostu nie zmienia faktu, że jest tego prawa en gros coraz więcej. Słabnie natomiast często powtarzany argument, że głównym powodem pogarszającej się „jakości” aktów prawnych jest brak czasu wynikający ze zwiększającego się obciążenia aparatu legislacyjnego.

Doświadczenie i Prawa Parkinsona pouczają, że sam rozrost aparatu urzędniczego rzadko przekłada się na polepszenie jakości produktu przez niego wytwarzanego. Zwiększenie wydolności biurokracji nie jest wyłącznie pochodną jej mocy przerobowych, ale należytego ułożenia wzajemnych relacji, w szczególności należytego planowania, kompetencji merytorycznych i nacisku na koordynację działań, w szczególności międzyresortowych. I tutaj jest sporo do zrobienia.

Bo co do tego, że jakość prawa się obniża, trudno mieć wątpliwości. Wystarczy zacytować fragment raportu przedstawionego na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Sądu Najwyższego z maja zeszłego roku:

Utrzymuje się wysoki wpływ zagadnień prawnych, powodowany trudnościami przy wykładni prawa o stale pogarszającej się jakości, wyrażającej się brakiem wyraźnych określeń ustawowych, dużym stopniem szczegółowości prawa ustawowego, zawierającego luki i niespójności, a także ciągłymi nowelizacjami dokonywanymi w polskim ustawodawstwie.

Również administracja rządowa zdaje się mieć tego świadomość, przyjmując na poziomie Rady Ministrów w roku 2006 takie programy jak „Lepsze prawo”, którego oficjalnym celem jest przedstawienie działań zmierzających do poprawy jakości prawa w Polsce.


Czy aby nie za dużo?

Czy w Polsce powstaje nazbyt wiele aktów prawnych? Co prawda powszechnie (także w raporcie Ministerstwa Gospodarki „Program Reformy Regulacji 2010-2011”) mówi się o „nadprodukcji aktów prawnych” i nazbyt regulatywnym podejściu do zagadnień społecznych, ale czy naprawdę „przykręcenie kurka” z ustawami jest rozstrzygające dla zahamowania inflacji prawa? Nie sądzę. A nawet jeśli by tak miało być, czy naprawdę to my kontrolujemy ten kurek? Pamiętajmy, że Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej jest zobligowana do transponowania do krajowego porządku prawnego rosnącej liczby dyrektyw unijnych – więc to, jak szeroko będzie płynął strumień paragrafów, nie zależy w znacznym stopniu od nas.

Oczywiście możemy twierdzić, że unijna machina biurokratyczna ma także zbyt regulatywne podejście – ale to już inna kwestia, która może być przedmiotem koncyliacji na poziomie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej (względnie – Komisji Europejskiej), a nie władz krajowych.

W mojej opinii bliskie populizmu jest twierdzenie, że metodą polepszenia jakości prawa jest zmniejszenie jego wolumenu. Zmniejszenie liczby liter w aktach prawnych wcale nie musi przełożyć się na ich większa spójność ani na uproszczenie zawartych w nich norm.

Wołając o zmniejszenie liczby nowopowstających przepisów, warto pamiętać o kilku trywialnych kwestiach. Po pierwsze, rzeczywistość społeczna, szczególnie w wymiarze gospodarczym, jest coraz bardziej, a nie coraz mniej skomplikowana. Po drugie, nasz bazowy prawodawca, jakim są właściwe organy Unii Europejskiej, buduje zręby organizmu quasi-państwowego, co wymaga solidnego i możliwie jednolitego szkieletu prawnego. W braku konsensu co do wspólnej konstytucji europejskiej szkielet ten trzeba budować niejako od dołu – ujednolicając (a więc zmieniając) szczegółowe normy krajowe. Po trzecie wreszcie, wybierając leseferyzm i uwalniając obywatela z normatywnych pęt (za czym lobbują organizacje przedsiębiorców), godzimy się z ryzykiem zmniejszenia ochrony prawnej tegoż obywatela – choćby w płaszczyźnie prawa konsumenckiego czy prawa antykonkurencji, których regulatywność jest konsekwencją założonego w nich protekcjonizmu. Być może to słuszny kierunek, tyle że decyzje w tym przedmiocie trzeba korelować z poziomem kompetencji prawnej i rynkowego wyrobienia konsumenta, który, jak wiadomo, w Polsce jest niski.

Nie znaczy to, że jestem zwolennikiem biurokratycznej, rozbuchanej, legislacyjnej wytwórczości i traktowania uchwalenia ustawy jako najlepszej metody rozwiązywania problemów społecznych czy gospodarczych. Chciałbym tylko zauważyć, że „gąszcz przepisów” jest najczęściej trudny do rozwikłania nie z uwagi na ich liczbę, ale dlatego, że są w przedziwny, nieintuicyjny dla adresata sposób splątane. Bywają wewnętrznie sprzeczne, wieloznaczne albo zawierają luki. Wtedy łatwiej się o nie potknąć niż za ich pomocą przez jakiś problem przebrnąć.


Ustawa i co dalej?

Dlatego uważam, że dla zahamowania procesu pogarszania jakości prawa ważniejsza jest odpowiedź na pytanie „jakiej treści reguły tworzyć?”, a nie pytanie „jak dużo reguł produkować?”. Ujmując rzecz najprościej: przed normatywnym uregulowaniem danej kwestii warto przewidywać i znać skutki planowanej regulacji.

Regulamin pracy Rady Ministrów nieprzerwanie od 2001 roku wymaga, by projekt aktu prawnego zawierał tzw. ocenę skutków regulacji (OSR), czyli: analizę skutków społeczno-ekonomicznych oraz streszczenie wyników tej analizy. Słusznie. Tyle tylko, że w praktyce „streszczenie wyników analizy” ogranicza się bardzo często do stwierdzenia, że dany akt nie wpływa na żadną ze sfer analizowanych w ramach OSR (ani na sektor finansów publicznych, ani na rynek pracy, ani na sytuację i rozwój regionalny), a co do konsultacji społecznych (stanowiących swoisty element OSR), to w uzasadnieniach projektów króluje taka oto mantra: „Mając na względzie przedkładane regulacje, projekt nie wymaga przeprowadzania konsultacji społecznych”. Dodajmy, by rozwiać wątpliwości – najczęściej jest to streszczenie wyników analizy, która w ogóle nie została przeprowadzona. Jak przyznaje samo Ministerstwo Gospodarki w uprzednio cytowanym raporcie: „OSR jest uznawany za formalnie wymaganą część uzasadnienia do aktu prawnego, nie jest natomiast utożsamiany z procesem analitycznym (…)”. I jeszcze słowo o konsultacjach społecznych, które też są przecież metodą pozyskiwania opinii (a bywa, że i wiedzy) na temat tego, czy warto regulować i jak regulować. Otóż, według badań urzędnicy w 95% wypadków zasięgają opinii nie na etapie formułowania założeń projektu, ale dopiero wtedy, gdy projekt jest już gotowy.

Nie jestem legislatorem-praktykiem, więc może grzeszę zbytnim krytycyzmem. Niemniej powyższe podejście do oceny skutków aktów normatywnych przez administrację rządową jest dla mnie szokujące. Byłoby zapewne przesadą stwierdzenie, że okazuje się, iż w Polsce prawo tworzy się bezmyślnie. Skoro jednak przeprowadza się działanie o charakterze interwencji legislacyjnej, nie analizując należycie skutków tego działania, stwierdzenie, że legislator działa na oślep, nie wydaje się nadużyciem. Co równie ważne, przy braku rzetelnej analizy skutków regulacji na etapie projektowania (z uwzględnieniem analizy różnych opcji realizacji celów) nie ma za bardzo jak dać odporu (smutnym, ale skądinąd w demokracji naturalnym) zapędom parlamentu do upolityczniania prawa w imię partykularnych interesów partyjnych.

Oczywiście, można kontynuować obecną formułę procesu legislacyjnego. Oglądaliśmy przecież „Gwiezdne wojny” i wiemy, że działający na oślep Luke Skywalker posługując się czystą intuicją, dokonywał cudów precyzji i doznawał wielkich przewag nad do cna stechnicyzowanymi, pozbawionymi polotu żołnierzami Imperium.

Niemniej warto jak najszybciej dokonać świadomego wyboru. Albo reforma ścieżki legislacyjnej przez „urealnienie” etapu przedprojektowego i wdrożenie rzetelnej i możliwie kwantyfikowalnej oceny skutków interwencji legislacyjnej (w tym – przez przeprowadzanie konsultacji społecznych), albo – niech moc będzie z nami.

* Łukasz Kowalczyk, członek redakcji „Kultury Liberalnej”, radca prawny.

TEMAT TYGODNIA,

„Kultura Liberalna” nr 108 (5/2011) z 1 lutego 2011 r.