KOPIŃSKA: Kto naprawi system stanowienia prawa?

Grażyna Kopińska

Czy obywatele naprawią system stanowienia prawa?

Krytyka procesu stanowienia prawa dotyczy najczęściej takich zjawisk, jak „nadprodukcja” aktów prawnych, niestabilność systemu prawnego i jego nadmierna zawiłość, oraz nieprzejrzystość i niespójność systemu prawnego jako całości. Program Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego przez trzy lata realizował projekt Monitoring procesu stanowienia prawa, który jasno pokazał występujące w tym procesie nieprawidłowości. Ponieważ ustalenia i rekomendacje raportu nie spotkały się z odzewem ze strony decydentów, powołaliśmy Obywatelskie Forum Legislacji, które już od ponad dwóch lat próbuje przekonać ich do wprowadzenia niezbędnych zmian.

Działając w interesie dobra publicznego, w ramach projektu monitoringu postanowiliśmy włączyć się w proces tworzenia dobrego prawa, stanowionego w sposób ograniczający zagrożenia korupcyjne. Nasz projekt skupiał się, z jednej strony, na praktycznym sprawdzeniu możliwości i efektywności partycypacji organizacji pozarządowych w procesie stanowienia prawa, a z drugiej – na ocenie przejrzystości tego procesu.

Dodatkowym argumentem za podjęciem realizacji tego projektu było to, że przyjęta przez Sejm 7 lipca 2005 roku ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa dawała – jak początkowo sądziliśmy – wszystkim zainteresowanym znacznie większe możliwości sformalizowanego uczestniczenia w tym procesie. Jednym z celów naszego projektu było zbadanie, czy i na ile praktyczna realizacja ustawy lobbingowej wpływa na zwiększenie przejrzystości procesu legislacyjnego oraz jego uspołecznienie.

Staraliśmy się zatem włączyć w proces legislacyjny kilkunastu ustaw. Przeprowadziliśmy analizę zawartości Biuletynu Informacji Publicznej ministerstw i sejmu. Zbadaliśmy opinię innych uczestników i obserwatorów procesu legislacyjnego: posłów, lobbystów, dziennikarzy czy działaczy organizacji pozarządowych. Współpracując z klubami poselskimi i komisjami sejmowymi, podjęliśmy, bez powodzenia, próbę wprowadzania do praktyki sejmowej konkretnych działań mających na celu zwiększenie przejrzystości procesu legislacyjnego.

W przedstawionym pod koniec 2008 roku raporcie pt. „Przejrzystość procesu stanowienia prawa” stwierdziliśmy między innymi, że proces tworzenia prawa na poziomie rządowym w bardzo ograniczonym zakresie poddaje się bezpośredniemu, polegającemu na uczestnictwie w nim, monitorowaniu przez organizację pozarządową. Resorty z większą niechęcią poddają się tego typu badaniom, niż ma to miejsce w wypadku poziomu parlamentarnego.

Proces prowadzenia konsultacji jest niejasny i nieprecyzyjny. Nie ma jasnych reguł korzystania z opinii organizacji pozarządowych, a praktyka jest jeszcze mniej przejrzysta. Brak ustalonych kryteriów doboru uczestników konsultacji daje dużą swobodę działania urzędnikom ministerialnym. Organizacja pozarządowa może być zaproszona do udziału w konsultacjach czy uczestniczyć w konferencji uzgodnieniowej, nie są to jednak procedury obligatoryjne.

Pod wpływem zaleceń OECD i Unii Europejskiej Polska wprowadziła w 2002 roku konieczność opracowania Oceny Skutków Regulacji (OSR). Jej częścią jest przedstawienie wyników konsultacji przeprowadzonych ze wszystkimi kluczowymi interesariuszami. Z obserwacji organizacji pozarządowych wynika, że są duże problemy z praktycznym udziałem w konsultacjach. Ministerstwa zachowują się pasywnie, oczekując, że zainteresowani z własnej inicjatywy zgłoszą uwagi. Większość ministerstw nie zaprasza do udziału nikogo spoza swoich ustalonych list interesariuszy. Na przesłanie uwag do projektów ustaw w ramach konsultacji wyznacza się niezwykle krótki czas, często kilka dni.

Regułą jest, że ministerstwa nie odpowiadają na przesłane im uwagi. Opiniowanie projektów ustaw jest więc dla organizacji pozarządowych raczej działaniem mającym na celu zaznaczenie swojego stanowiska – z poczuciem, że nie ma się wpływu na kształt projektu ustawy na tym poziomie. Legislatorzy w najlepszym wypadku odnoszą się do wszystkich uwag zbiorczo w jednym dokumencie, czasem prezentowanym na stronach internetowych BIP.

Na poziomie prac rządowych często dochodzi do nacisków grup interesu na legislatorów. Ze względu na niską przejrzystość tego etapu procesu legislacyjnego, możemy zorientować się dopiero post factum, że do takich nacisków naprawdę doszło. Sygnałem, że do często nieformalnego lobbingu mogło dojść podczas pracy w ministerstwach, bywa niska aktywność grup interesu podczas prac sejmowych.

W 2009 roku znowelizowano ustawę o Radzie Ministrów. Członkowie Obywatelskiego Forum Legislacji stoją na stanowisku, że w wyniku nowelizacji system prac legislacyjnych nie tylko nie poprawił się, ale wręcz utrudnia prowadzenie efektywnych i rzeczywistych konsultacji społecznych projektów aktów prawnych. Daliśmy temu wyraz w liście do premiera już we wrześniu 2009 roku.

W nowych regulacjach nie ma żadnego przepisu, który sprzyjałby szerszemu włączaniu obywateli w prace nad projektami aktów prawnych, są natomiast takie, które udział strony społecznej ograniczają. Obecnie w większości wypadków poszczególne ministerstwa tworzą merytoryczne założenia do projektów ustaw. Konsultacje społeczne oraz możliwość zgłaszania uwag i merytorycznej dyskusji nad proponowanymi rozwiązaniami prowadzone są na etapie tworzenia tych założeń. Obowiązek odpowiedzi na uwagi obejmuje wyłącznie te zgłaszane przez Radę Legislacyjną. Następnie, jeśli rząd podejmie decyzję o przygotowaniu projektu, Rządowe Centrum Legislacji przekłada założenia na projekt ustawy. Tak przygotowany projekt aktu prawnego nie jest już ponownie poddawany dyskusji. Nie można zatem odnieść się do ewentualnych niezgodności między założeniami a konkretnymi zapisami projektu.

Zespół Doradców Strategicznych Premiera miał opracować tezy i plan usprawnienia procesu stanowienia prawa na poziomie rządowym. Obiecana przez ministra Michała Boniego współpraca Obywatelskiego Forum Legislacji z Zespołem nie doszła do skutku. Z niepokojem zauważamy też, że przygotowana przez resort gospodarki reforma regulacji opiera się na wytycznych, które są formą „miękkiej”, pozbawionej sankcji za nieprzestrzeganie regulacji. Do tej pory nie ma żadnego aktu prawnego w randze ustawy, który wprowadzałby jej postanowienia jako obowiązujące administrację i wskazujące sankcje.

W tej sytuacji coraz częściej stawiamy sobie pytanie, czy najlepszym wyjściem nie byłoby stworzenie kompleksowej, ustawowej regulacji procesu stanowienia prawa? Coraz więcej prawników i praktyków widzi potrzebę dyskusji na ten temat. Zastanawiamy się również, czy prezydent, jako strażnik konstytucji, ale też uczestnik procesu legislacyjnego, mógłby promować zmiany w tym procesie.

* Grażyna Kopińska jest dyrektorem Programu Przeciw Korupcji w Fundacji im. Stefana Batorego. Przewodniczy Obywatelskiemu Forum Legislacji, sieci ekspertów: prawników, praktyków, aktywistów i naukowców, którzy działają na rzecz większego uspołecznienia procesu stanowienia prawa.

TEMAT TYGODNIA,

„Kultura Liberalna” nr 108 (5/2011) z 1 lutego 2011 r.