KIESZKOWSKA-KNAPIK: Mysz rodzi górę

Szanowni Państwo, pierwsza odsłona „Polskiej kiełbasy prawnej” przyniosła nader pesymistyczne wnioski. Rząd nie umie stanowić prawa. Co rządowi uda się jako-tako, to Sejm popsuje. Obywatele niewiele mają do powiedzenia, ale też nie są bez winy. Kiedy już mają okazję, zamiast pilnować jakości prawa, pilnują własnego interesu. 

Paulina Kieszkowska-Knapik

Mysz rodzi górę

W poprzedniej odsłonie Tematu Tygodnia „Kultury Liberalnej” o prawie zdiagnozowano różne problemy związane ze sposobem stanowienia prawa w Polsce. Identyfikowanych wad jest bez liku, począwszy od braku przejrzystych reguł partycypacji obywatelskiej, przez niedoskonałości prac sejmowych, niedoskonałości systemu badania, jakość prawa, aż po działanie Trybunału Konstytucyjnego i wreszcie brak woli politycznej. Dorzucam do nich kilka obserwacji jako praktyk – adwokat.

Mysz

System stanowienia i stosowania prawa jest postawiony na głowie. Najmniej profesjonalne ogniwo ma najwięcej do powiedzenia. W ministerstwach pracują politycy i prawnicy etatowi, często bez aplikacji i doświadczenia. To oni piszą większość tekstów ustaw. System tworzenia ustaw przez Rządowe Centrum Legislacji na podstawie „beletrystycznych” założeń przygotowywanych przez resorty jest fikcją. Prawie żadna z ważnych ustaw tego rządu nie przeszła takiej drogi: ani ustawa o OFE, ani pakiet zdrowotny, nie mówiąc już o ekspresowych regulacjach kwestii hazardu czy dopalaczy. Zresztą, RCL jest przecież jednostką wewnątrzrządową. Sygnowane przez nie opinie o projektach ustaw są bardzo łagodne, uwagi często kosmetyczne czy redakcyjne, mimo oczywistych problemów konstytucyjnych jakie rodzą dane regulacje.

W Sejmie jest jeszcze gorzej. Ci sami posłowie muszą głosować wszystkie ustawy, począwszy od podatków, przez prawo atomowe, in vitro, autostrady czy kinematografię. Oczywiście na większości z tych zagadnień zupełnie się nie znają. W ocenie głosowanych projektów ma im pomagać Biuro Analiz Sejmowych. Ale jeśli napisze ono, że jakaś ustawa jest niezgodna z Konstytucją, zamawia się tak dużo kolejnych opinii, aż w końcu ktoś napisze, że zgodna jest. Zaplecze eksperckie także jest bardzo wątłe. Komisja ustawodawcza nie kwapi się do przyjrzenia się pracom nad kluczowymi zupełnie ustawami.

Tak stworzone prawo musi być potem stosowane przez dużo lepiej przygotowanych czytelników – obywateli znających się na danej dziedzinie, ale także sędziów, którzy nie mają możliwości kwestionować prawa, na podstawie którego orzekają. Mogą oczywiście kierować zapytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego czy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ale przecież nie mogą tego robić codziennie. Próbują więc, podobnie jak inni prawnicy praktycy i obywatele dotknięci daną regulacją, dojść o co chodziło tak zwanemu racjonalnemu ustawodawcy. Szukamy więc wszyscy wykładni językowej, systemowej, celowościowej, autentycznej, ratio legis, orzecznictwa, komentarzy. I nic. Nie da się praworządnie zachować, dobrze orzec czy sensownie doradzić klientowi nie naruszając albo prawa, albo zasad zdrowego rozsądku.

Poród

Jaki twór może powstać w wyniku takiego procesu? Wątpliwej jakości. Kłopot w tym, że tak naprawdę nikomu – poza obywatelami – to nie przeszkadza. Nie widzę więc żadnych perspektyw, aby to się zmieniło. To samo Ministerstwo Gospodarki, które jest gospodarzem projektu Lepsza Regulacja i które szkoli urzędników z zakresu Oceny Skutków Regulacji czy zasad konsultacji społecznych, samo ich nie stosuje. Słynna ustawa deregulacyjna została w stosunku do pierwotnej wersji diametralnie odchudzona. W historii aktu prawnego tego jednak nie widać, bo Ministerstwo Gospodarki nie opublikowało pierwszej wersji – najwyraźniej udając, że nigdy jej nie było.

KRPM, teoretycznie nasz polski impact assessor, kierowany przez Ministra Michała Boniego, autora ambitnego Raportu 2030, przepuścił przez sito swojej oceny na przykład pakiet ustaw zdrowotnych nawet bez lektury ton uwag strony społecznej czy uwag innych organów, takich jak UOKIK czy… NFZ. Już sama opinia NFZ dowodzi, że pakiet ma sto wad legislacyjnych. Poza tym nie zadziała, bo nie ma do tego ludzi, wiedzy i danych. W OSR ustawy o działalności leczniczej, w rubryce wpływ na zdrowie obywateli, znajdziemy zdanie: „Projektowana ustawa nie będzie miała bezpośredniego wpływu na zdrowie ludności, gdyż dotyczy ona w głównej mierze organizacji systemu ochrony zdrowia”. Nic dodać, nic ująć.

Nawet bez wielkiej reformy regulacji można przecież dobrze przygotowywać akty prawne. Wystarczyłoby analizować, co mówi strona społeczna, badać jej argumenty w zbiorczej procedurze konsultacyjnej. Z wiedzy obywateli praktycznie się nie korzysta, ani na etapie rządowym, ani na etapie sejmowym – mając ją w pogardzie i podejrzewając najgorsze intencje. Nie zapomnijmy o powszechnym domniemaniu konfliktu interesów: jeśli ktoś ma wiedzę, to skądś ją przecież ma! Minister Pitera pracuje nad założeniami ustawy o lobbingu w myśl której każdy z nas, jeśli ma jakiś postulat do władzy, jest lobbystą i musi być zarejestrowany przez CBA. Gwoli prewencji i „organizacji życia społecznego”, jak czytamy w uzasadnieniu do projektowanej regulacji.

Fascynuje mnie też argument, że konsultacje, analizy, oceny są żmudne i opóźniają przyjęcie danego aktu prawnego. Ale jaki jest sens jego przyjmowania, skoro nie wiadomo, co on spowoduje? Albo wręcz wiadomo, że spowoduje szkody albo coś zgoła innego niż zakłada projektodawca? Takie rozumowanie byłoby w świecie „prywatnym” nie do zaakceptowania. To tak, jakby architekt nie chciał tracić czasu na obliczenia konstrukcji budynku albo prawnik na sprawdzanie nudnych przepisów procedury sądowej. Nie do pojęcia jest to, jak powszechna jest droga na skróty w działaniach legislacyjnych, które przecież mają wpływ na o wiele więcej ludzi niż jeden zawalony budynek czy jedna przegrana sprawa sądowa.

Góra

Z tego, że jakość prawa jest kiepska, wynika także to, że jest go dużo. Zmiany nieprzemyślane, niepołączone ze sobą w spójną całość, multiplikują się. Źle zrobione ustawy muszą być szybko nowelizowane. Te, którymi zajmuję się zawodowo – czyli ustawa o świadczeniach zdrowotnych i ustawa Prawo farmaceutyczne z pewnością nie są rekordzistami z sumą nowelizacji odpowiednio 49 w przeciągu sześciu lat i 31 w przeciągu dziewięciu lat. Łatwo policzyć, że daje to kilka nowelizacji rocznie.

Wielość ustaw wynika także z wadliwego podejścia urzędników-legislatorów do prawa europejskiego. Nie trzeba wcale implementować go, tworząc tysiące nowych aktów prawnych. Można odpowiednio do ich celu dopasować juz istniejące regulacje lub tylko zmienić ich interpretację. W prawie europejskim istnieje zasada, że każdy akt prawny ma preambułę, w której czytamy, o co chodzi w danej regulacji, zaś Unia spodziewa się, że w porządkach prawnych państw członkowskich zostanie odzwierciedlony cel, a nie litera danego aktu. Ale takie podejście do sprawy wymagałoby analizy, jaki cel i nam przyświeca. O to już znacznie trudniej, nawet z europejską pomocą.

* Paulina Kieszkowska-Knapik, adwokat, specjalistka prawa zdrowia publicznego.