IZDEBSKI: O czym nie śniło się Rzymianom?

Krzysztof Izdebski

O czym nie śniło się Rzymianom?

Ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi). Ta łacińska maksyma jest, obok dura lex sed lex (twarde prawo, ale prawo), filarem współczesnej koncepcji prawa. Ale nawet najbardziej uczonym Rzymianom nie przyszłoby do głowy, że u progu XXI wieku obie te zasady nabiorą zupełnie nowego znaczenia w społeczeństwie informacyjnym.

W ramach aspiracji demokratycznych, społeczeństwa nowożytne rozwinęły koncepcję dostępu do informacji o działalności władz publicznych u swoich podstaw ustrojowych. Było to nie tylko naturalną konsekwencją zabezpieczenia obywateli przed szkodliwym aspektem nieznajomości prawa, ale też wiązało się z uznaniem suwerenności narodu, który powierza tylko czasowo władzę wybranym przez siebie przedstawicielom. Polska nie należy do wyjątku i konsekwentnie wprowadza do swojego porządku prawnego przepisy gwarantujące dostęp do informacji publicznej.

Dostęp do informacji publicznej w Polsce ma rangę prawa konstytucyjnego (art. 61 ust 1). Posłowie III kadencji przyjęli nowoczesną, wręcz najlepszą wśród krajów demokratycznych, ustawę o dostępie do informacji publicznej, a politycy odnotowują w rozmaitych dokumentach strategicznych wagę jawności działań władz publicznych.

Skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle?

W praktyce bowiem sądy administracyjne zajmują się rocznie kilkuset sprawami z zakresu nieudostępnienia informacji publicznej. W powszechnej opinii władze nie chcą dzielić się wiedzą o swoich działaniach, a polskie urzędy w dalszym ciągu kojarzą się bardziej z kulturą tajności niż z kulturą otwartości.

Problemy narosłe wokół interpretacji przepisów Konstytucji czy ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały już wielokrotnie opisane przez praktyków i naukowców. Rzecznik Praw Obywatelskich i Najwyższa Izba Kontroli również formułowali zastrzeżenia co do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Niestety, efekt tych wystąpień jest dość mizerny. W dalszym ciągu podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji nie odpowiadają na wnioski, żądają przedstawienia uzasadnienia, pobierając przy tym wysokie opłaty za przekazanie żądanych danych, a nawet bezprawnie odmawiają dostępu do informacji.

Procedura dostępu do wiedzy o działaniach władz jest czasochłonna, ale nie beznadziejna. Na szczęście istnieją prawne możliwości egzekwowania prawa do informacji, a sądy z reguły stoją na stanowisku, że zasada dostępu do informacji publicznej jest jedną z naczelnych zasad demokratycznego państwa prawnego. W polskim prawodawstwie i praktyce działania administracji istnieją jednak ciągle takie obszary, w których dostęp do informacji publicznej jest ograniczony w sprawach fundamentalnych.

Odnosząc powołaną we wstępie maksymę do polskiego porządku prawnego, należałoby w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie: nieznajomość jakiego prawa szkodzi? Innymi słowy, należy wyjaśnić, co jest źródłem prawa. Gdzie obywatel ma szukać informacji o obowiązujących go przepisach?

Przeciętny użytkownik Internetu odpowie zapewne, że należy znaleźć dane przepisy wpisując odpowiednie hasło w wyszukiwarkę. Internauci chcący mieć pewność, że treść przepisów będzie aktualna, będą ich szukać na stronach prowadzonego przez kancelarię Sejmu Internetowego Systemu Aktów Prawnych (ISAP). Po wejściu na stronę główną użytkownik dowie się, że „Baza Internetowy System Aktów Prawnych zawiera – aktualizowane na bieżąco – opisy bibliograficzne i teksty aktów prawnych opublikowanych w Dzienniku Ustaw oraz Monitorze Polskim”. Konsternację wywoła jednak kolejny akapit, w którym stwierdza się, że „ISAP nie jest źródłem prawa. Jedyne źródło prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. <<O ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych>> (Dz.U. 2007 r. Nr 68, poz. 449) akty prawne ogłaszane i wydawane w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim”. Wynika z tego, że materiały ISAP mają tylko charakter poglądowy, a Kancelaria Sejmu nie bierze odpowiedzialności za ich treść i zgodność z aktualnym stanem. Obywatele muszą zatem zapoznać się z obowiązującym prawem jedynie poprzez drukowany Dziennik Ustaw lub Monitor Polski.

Polski ustawodawca zauważył jednak, że tańszy i bardziej powszechny dostęp do tak rozumianych źródeł prawa będzie zagwarantowany poprzez Internet. Dlatego już od przyszłego roku, oficjalnym źródłem prawa w Polsce będą internetowe wersje Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Czy dostęp do źródeł prawa znacząco się przez to zwiększy? Moim zdaniem nie. Osoby zajmujące się prawem z racji zawodu i tak nie korzystają już z wersji drukowanej. Nie będą też korzystać z wersji wirtualnej oficjalnych publikatorów prawa, ponieważ są one nieprzyjazne w obsłudze, nie zawierają odnośników do powiązanych ze sobą aktów prawnych, nie ma też powiązanej z nimi bazy orzeczeń sądowych.

Limitowany wolny dostęp do tak skonstruowanych źródeł prawa wykorzystują od lat firmy dostarczające produkty informacji prawnej (LEX, Legalis), którym udało się stworzyć systemy kompleksowej informacji o obowiązującym prawie. Są to programy płatne, więc nie każdy ma dostęp do ich treści, ale są bezsprzecznie najbardziej popularnym narzędziem wśród praktyków. I to akurat nie powinno dziwić. Zainteresowanie wzbudzają jednak doniesienia Dziennika Gazety Prawnej z 26 listopada 2010 r. (http://wiadomosci.dziennik.pl/wydarzenia/artykuly/310984,sedzia-orzeka-zgodnie-z-komputerem-i-robi-bledy.html), że sędziowie masowo korzystają z tych komercyjnych programów realizując wymiar sprawiedliwości, a – co na pewno nie jest przypadkiem odosobnionym – Ministerstwo Sprawiedliwości „używa Lex Omega i Lex dla Sędziego i Prokuratora Wolters Kluwer”.

Skoro zatem same władze publiczne uważają, że obowiązujący system, w którym oficjalne publikatory są jedynym źródłem prawa, jest niepraktyczny, to możemy już śmiało mówić o fikcji tego rozwiązania. Najważniejsze pytanie, przed którym powinny stanąć władze, brzmi: czy udajemy, że istnieją oficjalne źródła prawa, które są zaprezentowane w sposób uniemożliwiający praktyczne ich wykorzystanie, skoro same podmioty publiczne nie uznają go za użyteczny? Czy też powinniśmy zastanowić się nad takim modelem ogłaszania i prezentacji przepisów prawa, aby umożliwić skuteczne i darmowe korzystanie z niego wszystkim zainteresowanym?

Komercyjne systemy informacji prawnej zawierają błędy (choć nieznaczne), natomiast z tych oficjalnych nikt nie korzysta. Warto zatem postulować, aby to władze zbudowały system informacji prawnej ze wszystkimi zaletami programów komercyjnych, ale z zagwarantowaną wiarygodnością zawartych w nim treści. Wydaje się, że brak takiego systemu jest problemem natury technicznej, który można przezwyciężyć łącząc bazy ISAP z bazą orzeczeń sądów administracyjnych i budowaną właśnie bazą orzeczeń sądów powszechnych. Obywatele otrzymają wtedy darmowy dostęp do wiedzy o obowiązującym i planowanym prawie. Pozostaje jeszcze rozwiązanie problemu źródeł prawa w ujęciu ustawowym. To również zależy tylko i wyłącznie od dobrej woli rządzących. Konstytucja RP z 1997 r. w rozdziale III pod tytułem „Źródła prawa” wymienia je i stawia warunek, że muszą być ogłoszone, nie przesądza natomiast w jaki sposób to ma nastąpić (przyznam uczciwie, że tę informację wziąłem z ISAP, a nie Dziennika Ustaw).

Ewentualna realizacja takiego projektu nie powinna jednak ograniczać praw osób, które z różnych przyczyn są wykluczone cyfrowo. Niestety, już obowiązujące od 2012 roku rozwiązanie pozbawi je dostępu do informacji o przepisach prawa. Najlepsza byłaby sytuacja, w której z jednej strony obywatele mogliby korzystać z kompleksowego internetowego systemu informacji prawnej, a z drugiej mieliby zagwarantowaną możliwość dostępu do informacji o prawie z bardziej tradycyjnego źródła.

Należy zatem rozpocząć dyskusję na temat dostępu obywateli do informacji o obowiązującym prawie i liczyć na podjęcie dialogu przez władze. Bo na razie obywatele tkwią w sytuacji, w której nieznajomość prawa szkodzi, nie mając jednocześnie gwarancji, że mogą się z nim zapoznać. Takie są niestety realia – czyli dura lex sed lex.

* Krzysztof Izdebski, prawnik, ekspert Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, prowadzonego przez Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich. Reprezentuje SLLGO w Obywatelskim Forum Legislacji.

TEMAT TYGODNIA KULTURY LIBERALNEJ