BODNAR: Gdy sprawiedliwość jest polityczna...

Adam Bodnar

Gdy sprawiedliwość jest polityczna

Resort sprawiedliwości cierpi z powodu wielu patologii, które są wypadkową ogólnego złego trybu stanowienia prawa. Za czasów Ministra Sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry obywatele byli w niewielkim stopniu dopuszczani do stanowienia prawa, bo minister miał wizję tego procesu odległą od otwartości na nich. Wydaje mi się, że Helsińska Fundacja Praw Człowieka traktowana była raczej w kategoriach przeciwnika politycznego, skoro zarówno my, jak i środowiska prawnicze, często krytykowaliśmy posunięcia ministra, a on sam zbyt często nie dostrzegał potrzeby konsultacji. Od czasów ministra Ćwiąkalskiego resort jest bardziej otwarty, zwłaszcza jeśli chodzi o konsultacje społeczne. Jest to bardzo ważne, bo ma realny skutek dla funkcjonowania sądownictwa, dla obywateli oraz ich praw i obowiązków. W wymiarze sprawiedliwości jeden przecinek może wpływać na losy jednostki (o czym świadczy sprawa rozpoznawana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą SK 38/01). Dlatego też dobry system stanowienia prawa jest tu tak ważny.

Częstą praktyką Ministerstwa Sprawiedliwości jest przedstawianie projektów ustaw przygotowywanych w resorcie jako projekty poselskie. To samo dotyczy istotnych poprawek do ustaw. Zakłada się wręcz, że jeśli czegoś nie uda się przeforsować na etapie prac rządowych, przedstawi się to jako projekt poselski. Prowadzi to do kuriozalnych sytuacji, których najgorszym przykładem jest proces nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych. Pierwszy projekt ustawy został ogłoszony z wielką pompą w maju 2009 r. Zawierał on kontrowersyjne rozwiązanie: stworzono instytucję specjalnej komisji konkursowej, która miałaby doradzać Krajowej Radzie Sądownictwa przy ocenie kandydatów na stanowiska sędziowskie. Był to pomysł kwestionowany przez wiele podmiotów, uznawany wręcz za jawnie niezgodny z Konstytucją. Co więcej, samo ministerstwo pośrednio się z niego wycofało już na etapie konsultacji. W międzyczasie bowiem, w projekcie nowej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa pojawiło się zupełnie inne rozwiązanie co do trybu oceniania kandydatów na stanowiska sędziowskie. Uznano, że należy dopuścić do oceny kandydatów na sędziów przedstawicieli innych zawodów prawniczych, natomiast cały tryb wyboru powinien zostać pozostawiony w KRS.

Przyjmując jednak w II połowie 2010 r. projekt ustawy Prawo sądów powszechnych przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, rząd wciąż opowiadał się za kontrowersyjną propozycję komisji konkursowej. Tak naprawdę jednak musiał być świadomy, że w Senacie jest przygotowany zupełnie inny projekt, oparty na odmiennej filozofii i także pośrednio wspierany przez rząd. Projekt nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych trafił do Sejmu. Posłowie zażądali wysłuchania publicznego. Zgodnie z procedurą musi ono dotyczyć projektu wniesionego do Sejmu. Nie można zatem brać pod uwagę innych pomysłów niż te w nim zawarte, nawet jeśli wszyscy zgłaszający uwagi wiedzieli, że dane rozwiązanie – w tym przypadku to o komisjach konkursowych – nie stanie się częścią uchwalonego aktu prawnego. Duża część energii uczestników skupiła się jednak na krytykowaniu rozwiązania, które teoretycznie nie było już aktualne.

Co więcej, od początku mówiło się, że gdy Prawo o ustroju sądów powszechnych zostanie przyjęte przez rząd, to nieścisłości poprawi się w Sejmie. Przecież zawsze znajdzie się kilku posłów chętnych do aktywnej współpracy z Ministerstwem. Czyli można było przypuszczać, że jednak wspomniana komisja konkursowa zostanie z projektu wykreślona. Z drugiej jednak strony, wcale nie jest wiadome czy Ministerstwo Sprawiedliwości czasem nie gra w pokera, skrycie faworyzując jednak to kontrowersyjne rozwiązanie. Wysłuchanie odbyło się 11 stycznia 2011, projekt trafił do podkomisji. Do dzisiaj nie wiemy, jaki wpływ miało wysłuchanie publiczne na stanowisko resortu i czy w ogóle Ministerstwo wciąż popiera swój projekt, czy też pozwala na jego spokojne i niekontrowersyjne politycznie leżakowanie do czasów wyborów. Przykre jest, że minęło już ponad półtora miesiąca od wysłuchania publicznego, a jedyna merytoryczna wypowiedź Ministerstwa na temat przedstawionej krytyki to zapowiedź rezygnacji z pomysłu likwidacji sądów rodzinnych. Myślę, że ponad 100 osób i instytucji aktywnie zaangażowanych w wysłuchanie publiczne ma prawo oczekiwać bardziej kompleksowej reakcji na różne zarzuty i krytykę projektu.

W wymiarze sprawiedliwości problemem dla stabilności i rzetelności procesu stanowienia prawa zawsze będzie słaba pozycja polityczna Ministra Sprawiedliwości. Minister, nawet jeśli proponuje coś sensownego, musi to uzgadniać nie tylko z Krajową Radą Sądownictwa, ale z sędziami, poprzez różne środowiskowe organizacje i instytucje. Odmiennie niż np. w służbie zdrowia, gdzie do głosu dochodzą głównie konkretne interesy finansowe, w wymiarze sprawiedliwości problem z podejmowaniem decyzji polega na tym, że istnieje kakofonia różnych głosów i pomysłów (odwołujących się do różnych wartości), którym trudno odmówić zazwyczaj merytorycznej racji. Najlepsze nawet rozwiązania łatwo jest zakwestionować, wskazując na niezgodność z konstytucją czy z wykształconą tradycją. Z tak „trudnymi” poprzez swoje merytoryczne przygotowanie odbiorcami przejście przez proces legislacyjny nie jest łatwe. Minister musi mieć zatem duże zdolności koncyliacyjne i negocjacyjne oraz autorytet wśród przedstawicieli zawodów prawniczych.

U nas bywa z tym różnie: pewnym autorytetem cieszył się minister Ćwiąkalski, jednak nie mógł realizować swojej misji zbyt długo. Jego następcy: minister Czuma oraz obecny minister Kwiatkowski już tak dobrej opinii wśród sędziów nie mają. Wydaje się, że minister Kwiatkowski nie jest w stanie przekonać sędziów do rozwiązań, które są z ich punktu widzenia kontrowersyjne. Rezultat jest taki, że reformy są połowiczne, a jeśli resort napotyka na opór, szybko się wycofuje z kwestionowanych rozwiązań. Obecnie dominuje raczej praktyka małych reform, które można ładnie medialnie opakować, natomiast wycofywanie się ze zmian, które mogłyby trwale zmienić obraz wymiaru sprawiedliwości (jak np. stworzenie systemu pomocy prawnej dla najuboższych, połączenie zawodów adwokata i radcy prawnego czy gruntowna reforma sądownictwa, oparta na nowej ustawie – Prawo o Ustroju Sądów Powszechnych).

Obecny minister ma także tendencje do uprawiania PR-owego modelu stanowienia prawa. Świadczy o tym mocne poparcie, jakiego udzielił różnym działaniom Premiera i jego służb w „wojnie z dopalaczami”, w tym wsparcie przy szybkim uchwaleniu ustawy o dopalaczach. Populistyczny charakter stanowienia prawa widoczny jest też przy projekcie ustawy o szczególnej odpowiedzialności za zabójstwo policjanta, po tym jak zginął policjant. Przyjęcie szybkiego kalendarza legislacyjnego pokazało, że minister nie liczy się specjalnie z funkcjonującą w resorcie Komisją Kodyfikacyjną Prawa Karnego. Kilka dni temu z kolei minister Kwiatkowski w zupełnie kuriozalnym dla mnie liście tłumaczył się biskupom z brzmienia nowo przyjętego Prawa Prywatnego Międzynarodowego i przekonywał, że na pewno nie pozwala ono na wprowadzenie do polskiego prawa „tylnymi drzwiami” związków osób tej samej płci. Po takich listach nie ma wątpliwości, że chodzi przede wszystkim o politykę, a nie o meritum w działaniach ministra.

Ministerstwo, które w ten sposób promuje istotne z punktu widzenia obywateli rozwiązania, a jako jedno z nielicznych ma w swojej strukturze komisje kodyfikacyjne, z których pracy nie korzysta, stawia członków tych komisji w trudnej sytuacji. Nie można się zatem dziwić, że na tym tle powstał konflikt między prof. Andrzejem Zollem a mininstrem Kwiatkowskim. Rola ministra powinna się sprowadzać do promowania rozwiązań przygotowanych przez specjalistów z komisji kodyfikacyjnych. Może on oczywiście inspirować prace komisji i wskazywać kierunki, jednak nie powinno być tak, że wyprzedza swoimi decyzjami opinie komisji, kierując się wskaźnikami opinii publicznej. Populizm zwyczajnie nie przystoi działaniom w tej sferze stanowienia prawa, gdzie standardem powinno być zawsze promowaniem jak najlepszej jakości prawa.

Swego czasu Ministerstwo stawiało na konsultowanie projektów aktów prawnych z sędziami. Sędziowie chętnie przesyłali opinie, natomiast okazywało się, że uwagi te lądowały na półce i nikt ich nie brał pod uwagę. Jeśli się kogoś prosi o pracę, a potem nie szanuje się partnera, powoduje to zniecierpliwienie i niechęć do dalszego udziału. Kilku sędziów w rozmowach wyraźnie wskazywało mi, że już drugi raz nie mieli ochoty w ten sposób doradzać, a woleli się zająć swoją zwyczajną pracą orzeczniczą. Zmęczenie materiału dotyczy też ekspertów. To powoduje, że wiele przygotowanych merytorycznie osób, które mogłyby się zaangażować, nie widzi możliwości prawdziwego wpływu na jakość stanowionego prawa z powodów politycznych decyzji Ministerstwa Sprawiedliwości.

Recepta na te dolegliwości jest tak naprawdę jedna. Powinno się zrobić przegląd wymiaru sprawiedliwości pod kątem wizji na następne 20 lat. Jak będzie rosła ilość spraw? Ilu sędziów będziemy potrzebować? Jak będzie rosła przestępczość i liczba sporów cywilnych? Jakie będą nowe obszary regulacji? Jak wzrośnie aktywność obywateli w korzystaniu z sądów? Ilu będzie prawników? Na tej podstawie należy opracować wizję i przygotować raport „Polska 2030” dla wymiaru sprawiedliwości. Żaden minister nie miał dotąd wizji – albo odwagi – żeby to zrobić. Jeśli jednak jej nie ma, to idziemy od nowelizacji do nowelizacji. Jedną krytykuje KRS czy Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, inną Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia. Jeszcze inną – partie polityczne. Jak nie Iustitia, to fundamentalne uwagi mają organizacje pozarządowe. Do wszystkiego jeszcze „miesza się” (i słusznie) Trybunał Konstytucyjny, który raz na jakiś czas uchyli wadliwie skonstruowane przepisy i potem trzeba wyrok wykonać. W efekcie zmiany prawa są zazwyczaj fragmentaryczne, niespójne i niepodporządkowane większej wizji całości funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, nie oparte na określonych założeniach wyjściowych i analizie kosztów oraz skutków potencjalnych regulacji.

Aby to zamierzenie się powiodło, wymagane jest jednak mądre przywództwo w wymiarze sprawiedliwości, nakierowane na efektywność i realne, systemowe reformy. Moja największa obawa jest taka, że jeśli takiego lidera nie będzie, to skończymy jak Włosi. W którymś momencie prokuratorzy i sędziowie zaczną stawiać na indywidualne kariery. Wymiar sprawiedliwości zacznie być wykorzystywany w walce z politykami i partiami politycznymi. Na razie tak się nie dzieje, ale wraz z rosnącym poczuciem frustracji i braku kierunku rozwoju wymiaru sprawiedliwości, staje się to coraz bardziej prawdopodobne. Na tym straci nie tylko prestiż wymiaru sprawiedliwości, ale przede wszystkim obywatele.

* Adam Bodnar jest sekretarzem zarządu i szefem działu prawnego Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Jest także adiunktem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW oraz współzałożycielem i członkiem Zarządu Stowarzyszenia im. prof. Zbigniewa Hołdy.
**Wysłuchała i zanotowała Anna Mazgal.

 

TEMAT TYGODNIA KULTURY LIBERALNEJ