Senat - niezbędny ogranicznik demokracji

Pojawiające się w ostatnim czasie pomysły likwidacji lub ograniczenia kompetencji Senatu są nie tylko nieracjonalne, ale wręcz niebezpieczne dla demokracji. Demokracja bowiem nie może być nieograniczona, gdyż wtedy przemienia się we władzę tłumu, gdzie wygrywają racje silniejszych. Według Monteskiusza fundamentem demokracji powinna być dyscyplina wewnętrzna i odpowiedzialność obywatelska, ale, jak stwierdzał ironicznie, „nawet sama cnota potrzebuje granic”. Dobry ustrój jest zatem wynikiem równowagi między segmentami społeczeństwa i właściwymi im zasadami, a demokratyczna cnota powinna być powściągana przez zasadę właściwą arystokracji, a więc umiarkowanie.

 Tę regułę dobrze wcielał w życie ustrój mieszany I Rzeczpospolitej. Nasi przodkowie rozumieli, że element demokratyczny – Izba Poselska – musiał być równoważony przez hierarchiczny Senat, którego członkowie nie byli wybierani przez ogół szlachty, lecz zajmowali swe miejsca z tytułu sprawowanych godności. W trudnym okresie dziejów, kiedy walki frakcyjne paraliżowały prace Izby Poselskiej lub nawet uniemożliwiały jej zebranie się, istniejące przy osobie Króla Rady Senatu zapewniały trwałość polityki państwowej. Senat strzegł interesów państwa w polityce zagranicznej, jako zbyt ważnych, by powierzyć je podlegającej zmiennym nastrojom Izbie Poselskiej. Mimo skromnych formalnych kompetencji doświadczenie Senatorów wynikające ze sprawowanych przez nich urzędów odgrywało dużą rolę podczas redagowania konstytucji sejmowych. Symbolem ich pozycji był przywilej napominania Króla przed łamaniem prawa, gdyż raz mianowany Senator był niemal nieusuwalny, a zatem niezawisły. 

Przykład angielski

 

Wśród współczesnych państw do niedawna przykładem podobnych rozwiązań była Wielka Brytania, wraz z dziedziczną Izbą Lordów, której ostateczny cios zadał rząd Tony’ego Blaira. Roger Scruton zauważył, iż „najważniejszą cechą dziedzicznego parostwa było to, że sprawowaniu urzędu publicznego towarzyszył tytuł związany z kawałkiem terytorium kraju. W tradycyjnym rozumieniu tytuł był przyznawany nie jednostce, lecz rodzinie: przekazywany był z ojca na syna i nadawał jej realną władzę polityczną. W rezultacie izba wyższa składała się z ludzi, których interesy nie były doraźnymi interesami jednostki, lecz długofalowymi interesami rodziny. Dziedziczna izba wyższa z natury rzeczy będzie się postrzegać jako powiernik społecznego i politycznego legatu, a tym samym jako hamulec dla procesu demokratycznego”.

 Nie była to według cytowanego autora jedyna zaleta arystokratycznego elementu władzy ustawodawczej. „Izba wyższa, której członkowie wywodzą się spośród osób o nienaruszalnej godności społecznej i politycznej, posiada doniosłą rzecz, której zawsze brakowało w zgromadzeniu posłów wybranych w wyborach – czas wolny, który przekształca spór w rozmowę. W izbie wyższej znajdowały publiczny wyraz poglądy bezużyteczne dla demagoga, toteż pomijano je podczas przepychanek o władzę”. 

Wracając do demokracji

 

W dzisiejszej Polsce arystokracja już nie istnieje, można więc zadać pytanie o wnioski, jakie płyną z tamtych przykładów. Odpowiedź odnajdujemy w pismach Jamesa Madisona z okresu prac nad konstytucją pierwszej nowożytnej demokratycznej republiki – USA: „niefortunną okolicznością związaną z ustrojem republikańskim jest to, że sprawujący władzę mogą zapomnieć o zobowiązaniach względem swych wyborców. Dlatego Senat, jako druga izba zgromadzenia ustawodawczego odrębna od pierwszej i dzieląca z nim władzę, musi we wszystkich przypadkach sprawować uzdrawiającą kontrolę władz”. W tych zdaniach wyraźnie odbija się doświadczenie praktyki politycznej ustroju angielskiego, który Madison poznawał także za pośrednictwem Monteskiusza.

 

Ojcowie Założyciele, pozostający pod silnym wpływem francuskiego filozofa, rozumieli konieczność równoważenia reprezentującej lud izby niższej Kongresu, która w naturalny sposób przenosiła na jej obrady właściwe ludziom antagonizmy społeczne. Według Madisona „na konieczność istnienia Senatu wskazuje skłonność wszystkich zgromadzeń do ulegania wpływom nagłych emocji. Ciało, które ma korygować tę słabość, powinno samo być od niej wolne, a z tego wynika, że powinno być mniej liczne. Co więcej, powinno być bardzo trwałe, czyli sprawować władzę przez długi czas”.

 Środkami, którymi starano się to osiągać było przede wszystkim zróżnicowanie kadencji Senatu i Izby Reprezentantów; Senat nie tylko funkcjonuje trzykrotnie dłużej (6 lat), co zapewnia Senatorom większą niezależność od bieżących zawirowań politycznych, lecz ponadto jego funkcjonowanie nie jest zależne od istnienia Izby Reprezentantów. Co więcej, w przeciwieństwie do I RP, pozycja prawodawcza Senatu jest niemal równa izbie niższej. Ze względu na większą stabilność Senatowi USA powierzono kontrolę nad polityką zagraniczną.  

Senat RP

 

Dzisiejsze lekceważenie funkcji Senatu jest niezrozumiałe zarówno z perspektywy doświadczenia historycznego, jak i zasług tej izby w procesie transformacji ustrojowej; warto przypomnieć, że w okresie działania Sejmu Kontraktowego Senat był jedynym niekomunistycznym organem państwa. Wysunął wówczas szereg cennych inicjatyw ustrojowych, na czele z reformą samorządową i przywróceniem samorządu gminnego.

 

Wielka batalia o istnienie i kształt Senatu toczyła się na posiedzeniach Komisji Konstytucyjnej prowadzącej do uchwalenia Konstytucji RP z 1997 r. Warto przytoczyć ekspertyzę prawników dostarczoną Komisji, według której Senat służy poprawie jakości prawa, jego istnienie jest logiczne wobec podziałów wewnętrznych także we władzy wykonawczej i sądowniczej, a co najważniejsze „Senat nie stymuluje powstawania konfliktów politycznych, natomiast jeśli znajdują one swoje odzwierciedlenie, sprzyja ich rozwiązywaniu na drodze parlamentarnej”. Poza tym eksperci wskazali również na zakorzenienie instytucji Senatu w polskiej tradycji ustrojowej.

 

Mimo tych oczywistych zalet pozycja Senatu nie została należycie doceniona w Konstytucji. Kadencja Senatu została ściśle związana z kadencją Sejmu, co funkcjonalnie podporządkowało go izbie niższej. Poprawki Senatu mogą być odrzucone w Sejmie zaledwie większością bezwzględną, a jak pokazuje praktyka od 1989 r. poprawki Senatu są najczęściej poprawkami o charakterze prawnym, a nie politycznym. Współczesny polski Senat praktycznie nie posiada kompetencji w dziedzinie polityki zagranicznej, które mogłyby zapewniać niezbędną w niej ciągłość.

 

Lekarstwem na te niedomagania nie może być jednak zabicie pacjenta; działanie powinno iść w kierunku wzmocnienia Senatu. Przede wszystkim Senatowi niezbędna jest niezależność instytucjonalna od izby niższej przejawiająca się w dłuższej, np. 6-letniej, kadencji, niezależnej w swym trwaniu od kadencji Sejmu. Rozsądne wydaje się podniesienie progu umożliwiającego odrzucenie poprawek Senatu do 3/5 kworum posłów. Na arenie międzynarodowej Senat powinien być gwarantem trwałości poszanowania interesów i zobowiązań Polski, na wzór zbliżony do swojego amerykańskiego odpowiednika, z uwzględnieniem specyfiki spraw unijnych. Warto tu przypomnieć, że obecny Senat kontynuuje międzywojenną tradycję zapewniania stałego kontaktu Polonii z ojczyzną. Wydaje się również, że jedynie Senat powinien decydować o postawieniu Prezydenta przed Trybunałem Stanu.

 

Jednakże, aby Senat mógł spełniać swoją rolę wiele zależy od jego składu. W istocie sama natura Senatu predestynuje go do bycia ciałem elitarnym, dążącym do poprawy jakości życia politycznego. Jak zauważa Janusz Okrzesik Senat służy kreowaniu elit politycznych w stopniu znacznie wyższym niż Sejm, co więcej, poszerza możliwości udziału kobiet w życiu politycznym. Dlatego też nie warto z góry odrzucać kierunku zaproponowanego w Konstytucji Kwietniowej. Wprowadzała ona w wyborach do Senatu nie tylko cenzus wieku, ale również stanowiska, wykształcenia oraz zasługi.

 

Rozszerzenie uprawnień Senatu jako organu mającego zapewniać stabilność ustroju uzasadnia dążenie do zwiększenia wymogów wobec samych kandydatów na Senatorów. Pierwszym elementem powinno być zmniejszenie składu przynajmniej o połowę oraz podniesienie wieku z 30 na 40 lat – pozwoli to obejmować mandat Senatora osobom z większym doświadczeniem życiowym. Można się zastanowić, czy doświadczenie w pracy w administracji publicznej nie powinno być warunkiem niezbędnym dla kandydata. Również istotny wydaje się problem wykształcenia kandydatów na Senatorów, które ma istotny wpływ na jakość pracy izby. Czy ustanowienie wymogu posiadania doktoratu byłoby rzeczywiście czymś niedopuszczalnym z punktu widzenia zasad demokracji, kiedy zyskiem może być zmniejszenie nieprzewidywalności procesu legislacyjnego? Konieczne byłoby także wprowadzenie wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, a zwłaszcza niekaralności za umyślne przestępstwa oraz braku przypuszczeń co do współpracy kandydata z organami bezpieczeństwa PRL.

 Część z proponowanych tutaj rozwiązań może na pierwszy rzut oka wydawać się niedemokratyczna. Warto jednak mieć na względzie, że wartość demokracji nie płynie jedynie z zasady „rządów przez lud”, ale również „rządów dla ludu”, a te można osiągnąć tylko dzięki wewnętrznemu ładowi ustroju. Nieograniczona władza rządów przez lud temu ładowi nie służy. Zacytujmy ostatni raz Madisona: „żaden ustrój nie będzie długo się cieszyć szacunkiem, jeżeli nie będzie naprawdę godny tego szacunku; a nie będzie godny, jeśli nie będzie w nim pewnej miary ładu i stabilności”. 

Maciej Brachowicz

Michał Chlipała – prawnik i historyk, miłośnik Rzeczypospolitej Szlacheckiej