Podczas ostatniej Rady Europejskiej w piątek 9 grudnia 2011 r. przywódcy państw UE uzgodnili, że będą zmierzać do głębszej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich. Powstać ma tzw. unia fiskalna, której reguły nie są na razie jeszcze jasne. Prawdopodobne jest natomiast, że ze względu na veto Wielkiej Brytanii unia fiskalna tworzona będzie nie poprzez nowelizację unijnych traktatów, ale w drodze zawarcia nowej umowy międzynarodowej. Skoro tak, to należy rozpatrzyć w jakim trybie taka umowa powinna być przez Polskę ratyfikowana. W poniższej analizie pokażę, że możliwe są dwa różne warianty, a wybór właściwego będzie zależał od szczegółowych zapisów paktu, które wynegocjuje rząd RP. W jednym wypadku opozycja prawdopodobnie będzie mogła zablokować w Sejmie ratyfikację paktu, w drugim natomiast większość rządowa będzie mogła zignorować protesty opozycji.
Konstytucyjne tryby ratyfikacji
Obowiązująca Konstytucja RP określa stosunek Rzeczpospolitej Polskiej do prawa międzynarodowego. W art. 9 Konstytucji RP zadeklarowano, iż Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Konstytucja RP wylicza zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowego oraz rozporządzenia. Konstytucja RP zawiera w art. 89 ust. 3 wyraźne odesłanie do ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39 poz. 443 z późn. zm.). Ustawa ta określa zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych (art. 1 ustawy o UM).
Przepisy Konstytucji RP pozwalają na wyróżnienie trzech trybów związania się Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową. Kwalifikowany z art. 90 Konstytucji RP; zwykły z art. 89 ust. 1 Konstytucji RP i uproszczony z art. 89 ust. 2 Konstytucji RP.
Ratyfikacja traktatów a hierarchia źródeł prawa
Ustrojodawca zróżnicował jednak zależnie od trybu wyrażenia zgody na ratyfikację danej umowy przez Prezydenta RP ich miejsce w systemie źródeł prawa. I tak, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1).
Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawami, jeżeli danej ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2). Co więcej, jeśli wynika to zapisów ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową (tak jak w przypadku Unii Europejskiej), prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3).
W wypadku umów, w których zgoda na ratyfikację nie została wyrażona w ustawie (umowy międzynarodowe z art. 89 ust. 2 Konstytucji RP), nie mają one pierwszeństwa przed ustawami, gdy nie da się ich pogodzić z postanowieniami prawa krajowego. Mają one wówczas jedynie pierwszeństwo przed innymi niż ustawa aktami prawnymi, takimi jak np. rozporządzenia wykonawcze do ustaw.
Tryb kwalifikowany
Pierwszy tryb wyrażenia zgody wymagany jest dla umów międzynarodowych na podstawie których Rzeczypospolita Polska przekazuje organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencję organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 1). Ustrojodawca wyróżnił dwie możliwości upoważnienia Prezydenta Rzeczypospolitej do dokonania ratyfikacji takiej umowy międzynarodowej:
1) ustawa, wyrażająca zgodę na ratyfikację przez Prezydenta RP umowy międzynarodowej na podstawie której Rzeczypospolita Polska przekazałaby organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencje władzy państwowej w niektórych sprawach, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 90 ust. Konstytucji RP). Należy tu zauważyć, iż próg wymagany dla udzielenia takiego upoważnienia jest wyższy niż w wypadku uchwalania ustawy o zmianie Konstytucji RP (zob. art. 235 Konstytucji RP);
2) wyrażenie zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP umowy międzynarodowej na podstawie której Rzeczypospolita Polska przekazałaby organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencje władzy państwowej w niektórych sprawach może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125 (art. 90 ust. 3 Konstytucji RP). Wynik referendum jest wiążący jeżeli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania (art. 125 ust. 3 Konstytucji RP). W przeciwnym wypadku wynik będzie miał tylko znaczenie polityczne, będzie swoistą wskazówką dla Sejmu RP jak rozstrzygnąć sprawę, która była przedmiotem referendum (tu wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej).
Wybór jednego z dwóch powyższych trybów wyrażenia zgodny na ratyfikację takiej umowy międzynarodowej należy wyłącznie do Sejmu RP. Sejm zgodnie z art. 90 ust. 4 Konstytucji RP podejmuje uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na podstawie której Rzeczypospolita Polska przekazałaby organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencje władzy państwowej w niektórych sprawach bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Należy zauważyć, iż powyższy tryb wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przez Prezydenta RP jest procedurą, której zastosowanie jest w świetle postanowień Konstytucji RP wyjątkiem od zasadniczego trybu wyrażania zgody na ratyfikowanie umów międzynarodowych (art. 89 Konstytucji RP). Bowiem tylko w nielicznych, choć w ostatnich latach coraz częstszych wypadkach dochodzi do zawierania umów międzynarodowych przekazujących kompetencję władzy państwowej na rzecz organów lub organizacji międzynarodowych. Ze względu jednak na doniosłe skutki takich umów warto moim zdaniem przyjmować jako zasadę wyrażanie zgody na ich ratyfikację w drodze referendum. Należy przy tym pamiętać, iż ratyfikacji umowy międzynarodowej dokonuje Prezydent RP i nie jest on w sensie prawnym zobligowany do – nawet mimo pozytywnego wyniku referendum – ratyfikowania takiej umowy, o ile uznałby, iż jest ona sprzeczna z Konstytucją RP (ze względu na zakres przekazywanych kompetencji dotyczący np. ich twardego rdzenia). Przy czym należy przyjąć, iż Prezydent RP w takiej sytuacji powinien skorzystać ze swojego prawa do zainicjowania prewencyjnej kontroli takiej umowy międzynarodowej przez Trybunał Konstytucyjny. Bowiem późniejsze, po wejściu w życie umowy międzynarodowej, zakwestionowanie jej konstytucyjności przez TK powodować by mogło problemy natury prawno-międzynarodowej.
Tryb zwykły
Drugi tryb wyrażenia zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP podlega znacząco mniejszym obostrzeniom niż pierwszy. Zgoda ta wyrażania jest w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm zwykłą większością głosów. Ten tryb wymagany jest przez Konstytucję RP jeżeli umowa międzynarodowa dotyczy:
1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych;
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji;
3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej;
4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym;
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy (art. 89 ust. 1).
Powyższy tryb wyrażenia zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP będzie dotyczył większości umów międzynarodowych zawieranych przez Rzeczpospolitą Polską. W tym wypadku Konstytucja RP nie przewiduje referendum jako jednego z trybów wyrażenia zgody. Jednak w świetle postanowień art. 125 Konstytucji RP referendum ogólnokrajowe może być przeprowadzone w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125 ust. 1 Konstytucji RP). Organem zarządzającym referendum ogólnokrajowe jest Sejm RP podejmujący decyzję w tej sprawie bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Sejm może tu działać z własnej inicjatywy, a także na wniosek Senatu, Rady Ministrów lub grupy 500 000 osób mających prawo udziału w referendum. Referendum z art. 125 ust. 1 Konstytucji RP może również zarządzić Prezydent RP za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 125 ust. 1). Nie można wykluczyć, iż sprawa w której w świetle postanowień Konstytucji RP wystarczyłoby wyrażenie przez Sejm zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej zwykłą większością głosów, ze względu na swoją wagę spełniałaby przesłanki z art. 125 ust. 1 Konstytucji RP. W takiej sytuacji istniałaby możliwość zarządzenia referendum w którym obywatele RP wypowiedzieliby się na temat zasadności wyrażania przez Sejm RP zgody na ratyfikację danej umowy międzynarodowej. Wynik referendum byłby wiążących w wypadku wzięcia w nim udziału więcej niż połowy uprawnionych do głosowania (art. 125 ust. 3 Konstytucji RP).
Tryb uproszczony
Trzeci tryb, to ten w którym o zamiarze przedłożenia Prezydentowi Rzeczypospolitej do ratyfikacji umowy międzynarodowej, której ratyfikacja nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie. Prezes Rady Ministrów wyłącznie zawiadamia Sejm (art. 89 ust. 2 Konstytucji RP) o zawarciu umowy. Ten tryb stosowany jest dla ratyfikowania umów międzynarodowych dotyczących kwestii szczegółowych, technicznych. Kwestii, które uregulowane mogą być na poziomie rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Ratyfikowane w tym trybie przez Prezydenta RP umowy międzynarodowe nie będą jednak miały pierwszeństwa przed ustawą i w wypadku konfliktu będzie on rozstrzygany na korzyść ustawy.
Konieczność akceptacji paktu przez Sejm
Obecnie nie są znane szczegółowe postanowienia paktu fiskalnego. Tryb wyrażenia zgody na jego ratyfikację będzie zależał od szczegółów umowy międzynarodowej. Wykluczyć można z pewnością pominięcie Sejmu RP w procedurze wyrażania zgody na ratyfikację (tryb z art. 89 ust. 2 Konstytucji RP). Kwestie, które wedle medialnych zapowiedzi mają być uregulowane w pakcie fiskalnym, bez wątpienia zaliczają się do tych, które w Polsce wymagają uregulowania na poziomie ustawy (np. określony poziom deficytu finansów publicznych w relacji do PKB) czy nawet wprowadzenia zmian w Konstytucji RP (w wypadku zobowiązania się tą umową międzynarodową do wpisania do niej tzw. złotej zasady utrzymywania zrównoważonych budżetów). Także to, iż umowa międzynarodowa ratyfikowana bez zgody wyrażonej przez Sejm RP w ustawie ma moc prawną niższą niż ustawa przemawia przeciw wyborowi tego trybu ratyfikacji. Wydaje się, iż celem inicjatorów jest zapewnienie skutecznego włączenia przyjętych reguł do porządków prawnych państw, które przyjmą pakt fiskalny.
Wymagana większość zależna od zapisów paktu
Ze względu na to, iż nie jest obecnie znany zakres związania Rzeczpospolitej Polskiej postanowieniami paktu fiskalnego otwartą pozostaje kwestia czy właściwy będzie wybór trybu wyrażenia zgody na ratyfikację tej umowy międzynarodowej przez Prezydenta RP z art. 89 ust. 1 Konstytucji RP (tryb zwykły) czy art. 90 Konstytucji RP (tryb kwalifikowany). Moim zdaniem zależy to w dużej mierze od tego, czy organy Unii Europejskiej uzyskają wobec Polski jakieś nowe „twarde” kompetencje. W tym wypadku mogą to być automatyczne sankcje za łamanie dyscypliny budżetowej w wypadku przekroczenia limitów deficytu i długu publicznego. Należałoby wówczas przyjąć, iż doszło do przekazania kompetencji ze względu na istotne ograniczenia ustawodawcy polskiego w kształtowaniu budżetu i poddanie polityki budżetowej nadzorowi organów zewnętrznych. W takiej sytuacji polski Sejm utraciłby możliwość autonomicznego kształtowania tej sfery regulacji. Także zmiana Konstytucji RP zmierzająca do poluzowania dyscypliny budżetowej narażałaby Polskę na sankcje za łamanie przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodowych.
Jednak, jeżeli wobec Polski nie obowiązywałyby postanowienia paktu fiskalnego dotyczące sankcji za łamanie dyscypliny budżetowej, a Polska zobowiązałaby się jedynie do budżetowej sprawozdawczości i nieprzekraczania sześćdziesięcioprocentowego progu zadłużenia w relacji do PKB (co byłoby potwierdzeniem norm zawartych w Konstytucji RP) czy też do zapisania w Konstytucji RP utrzymywania zrównoważonego budżetu, to właściwym byłby tryb wyrażenia zgody na ratyfikację tej umowy przez Prezydenta RP z art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, czyli w trybie podstawowym. W takiej sytuacji nie doszłoby bowiem do przekazania kompetencji organów władzy państwowej na rzecz Unii Europejskiej.
Referendum możliwe w obu przypadkach
Nie wykluczałoby to jednak możliwości przeprowadzenia referendum przed wyrażeniem zgody przez Sejm na ratyfikację paktu fiskalnego (art. 125 Konstytucji RP). Niewątpliwie bowiem mimo, iż nie doszłoby do wyposażenia organów UE w nowe kompetencje, to przyjęte zobowiązania tj. zmiana Konstytucji RP i wpisanie do niej zasady utrzymywania zrównoważonego budżetu, są na tyle istotne, że można je uznać za sprawę o szczególnym znaczeniu dla państwa i umożliwić obywatelom zajęcie stanowiska w tej kwestii.
Andrzej Pogłódek
Autor jest asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Porównawczego i Współczesnych Systemów Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji UKSW
