Czy Polsce jest potrzebna reforma procesu stanowienia prawa?

Reformowanie to nasza – Polaków specjalność. Reformujemy od lat niemal wszystkie dziedziny naszego życia społecznego i gospodarczego. Reformujemy po to, aby było lepiej, aby żyło się lepiej nam i przyszłym pokoleniom. Przeciętny Polak na hasło „reforma” dostaje gęsiej skórki i niestety nie jest to reakcja pozbawiona podstaw. Wystarczy wspomnieć chociażby reformę służby zdrowia. Niektóre z przeprowadzonych reform udały się bardziej, niektóre mniej to rzecz oczywista zważywszy na ich szeroki zakres. Bezspornym jest jednak fakt, że to właśnie te reformy wydźwignęły Polskę z prowadzącego nasz kraj do ruiny komunistycznego modelu zarządzania gospodarką i pchnęły na nowe tory szybkiego rozwoju. Reformy, aby przyniosły oczekiwany efekt muszą być przeprowadzane sprawnie i szybko. Warunek ten był niezmiernie istotny w pierwszym okresie transformacji. W takich okolicznościach nie dało się uniknąć błędów, błędów których świadkami popełnienia byliśmy niejednokrotnie podczas ostatnich kilkunastu lat. Czy można było ich uniknąć? Zapewne nie wszystkich, ale części z nich z pewnością tak.

Nie do końca przemyślane projekty ustaw wprowadzane szybko w życie były powodem wielu późniejszych problemów. O ile w tym pierwszym okresie transformacji było to nie jako usprawiedliwione, obecnie tak być już nie musi. W innych krajach, jak chociażby w Wielkiej Brytanii, zanim napisze się ustawę, o jej założeniach dyskutuje się latami, w Polsce zaś niemal od razu przystępuje się do jej pisania, a po jej wejściu w życie nieustannie się ją poprawia. O słabości naszego prawodawstwa dyskutuje się już od lat. Niestety tylko dyskutuje. Politykom trudno bowiem zrozumieć, że nie wystarczy art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego, aby Polska takim państwem faktycznie była, niezbędne jest również, poza sprawnym wymiarem sprawiedliwości, także skuteczne, stabilne i spójne prawo, bez którego zasada ta nigdy do końca nie zostanie urzeczywistniona, a Polska tak naprawdę takim państwem nigdy nie będzie.

Dlatego pomimo naszej - Polaków niechęci do kolejnych reform potrzebna jest kolejna reforma – reforma stanowienia prawa w Polsce, po to aby kolejne procesy reformowania naszego kraju przebiegały szybciej i łatwiej, aby prawo, jak to się często niestety zdarza, nie było wrogiem ale sprzymierzeńcem obywateli, aby zwyczajnie było to prawo dobre.

Tworzenie, stanowienie dobrego prawa jest obowiązkiem prawodawcy w państwie prawnym. To nic innego, jak podejmowanie przez prawodawcę rozstrzygnięć trafnych merytorycznie i wyrażanie ich w sposób precyzyjny i komunikatywny w aktach normatywnych, składających się na przejrzysty i spójny system prawa. Warunkami, jakie muszą zostać spełnione, aby prawo było dobre są:

· spójność (brak norm sprzecznych między sobą);

· skuteczność (oznacza, że prawo musi być akceptowane przez adresatów);

· stabilność (nie może się często zmieniać);

· komunikatywność (musi być zrozumiałe dla adresatów).

Niestety nie zawsze tworzone w Polsce prawo spełnia wszystkie te warunki. Coraz głośniej mówi się, że mamy w Polsce tzw. inflację prawa, co oznacza że jest ono coraz gorsze. Głównymi przyczynami tego stanu rzeczy są:

• tworzenie prawa służącego doraźnym interesom przejawiające się m.in. lawiną nowelizacji (tzw. ustawy śmieciowe, czy nowelizowanie ustaw już w okresie ich vacatio legis), inflacja przejawia się też w zbyt częstym stosowaniu klauzul generalnych, nagminnym różnicowaniem terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy, czy brakiem przepisów przejściowych,
• braki w funkcjonowaniu Rady Legislacyjnej, do której niestety nie trafiają wszystkie projekty ustaw, a opinia Rady nie jest dla projektodawców wiążąca,
• brak procedur uniemożliwiających nanoszenie poprawek w ostatniej chwili. Parlamentarzyści traktują nierzadko instytucję poprawki jak możliwość przemycenia bocznymi drzwiami do projektu ustawy rozwiązań, które odstają od pierwotnych założeń projektodawcy a służą załatwianiu określonych interesów,
• nadregulacja systemu, która przejawia się niesłusznym założeniem, że jedynym sposobem rozwiązywania problemów społecznych i gospodarczych jest zmiana prawa, a nie poprawa jego funkcjonowania i egzekucji. Powstaje wiele aktów nie powiązanych z systemem prawnym, ekipy rządowe licytują się aktywnością legislacyjną, nie ważna jest jakość przyjętych ustaw ale ich ilość,
• nadmierny fiskalizm (np. opodatkowanie żywności przekazywanej w formie darowizny),
• nie wystarczająco poważne traktowanie konsultacji społecznych, oceny skutków regulacji, czy planowania legislacyjnego,
• dublowanie się rządowych i poselskich projektów ustaw,
• słabość służb legislacyjnych w poszczególnych resortach, co skutkuje częstą praktyką zamawiania projektów ustaw na zewnątrz (należy zwrócić uwagę na słabą jakość tychże projektów, które pisane w renomowanych kancelariach prawniczych pociągają za sobą wydatki z budżetu państwa). Politycy jakby nie chcieli dostrzec, że punkt widzenia na prawo radcy prawnego, a legislatora jest zupełnie inny. Radca prawny patrzy na prawo z perspektywy możliwości jego zastosowania do określonej sytuacji, do określonego stanu faktycznego, często przy rozpatrywaniu konkretnego stanu faktycznego jego rola sprowadza się do wyszukiwania luk prawnych, niejasności, a nie rzadko do obchodzenia prawa. Legislator patrzy na tworzone prawo zdecydowanie szerzej, musi przewidzieć, wyobrazić sobie niejako, jak to prawo będzie funkcjonować. Nie ogranicza się przy tym do konkretnych indywidualnych przypadków i musi ocenić jego przyszłe funkcjonowanie w stosunku do wszystkich podmiotów, do których to prawo jest adresowane,
• brak uregulowanego statusu legislatora – osoby biorącej udział w tworzeniu prawa. Politycy ponownie jakby nie dostrzegali, że w Polsce wprowadzono już jednolite regulacje dotyczące wszystkich zawodów prawniczych, nie wyłączając nawet referendarzy sądowych. A wystarczy odpowiedzieć sobie samemu na pytanie, jaka jest rola referendarzy sądowych, a jaka legislatorów, aby uznać, która z tych regulacji jest ważniejsza dla sprawnego funkcjonowania państwa.

W Polsce mamy również szereg aktów, i to nie tylko rangi ustawowej, regulujących proces tworzenia prawa, począwszy od Konstytucji, a kończąc na regulaminach pracy Rady Ministrów, Sejmu i Senatu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że mamy już dwie regulacje ustawowe dotyczące pewnych części procesu stanowienia prawa, a mianowicie lobbingu i ogłoszenia. Nie wydaje się to jednak wystarczające. Niezbędna jest w tym względzie kompleksowa regulacja dotycząca tworzenia prawa.

Zatem, czy Polsce jest potrzebna reforma procesu stanowienia prawa? Z pewnością tak. Mogła by to być jedna z najważniejszych reform, jaką w ostatnich latach przeprowadzono. Reforma szczególna, która byłaby służebna w stosunku do innych wprowadzanych reform, która umożliwiłaby szybszą i sprawniejszą modernizację kraju, która mogła by zapobiec popełnieniu wielu błędów w nieustającym procesie reformowania i modernizowania naszej rzeczywistości.

Co i jakim zakresie należało by więc zrobić, aby Polskie prawo było lepsze? Odpowiedź na tak postawione pytanie jest niezmiernie trudna, wydaje się jednak, że należałoby przede wszystkim doprowadzić do uchwalenia kompleksowej regulacji w zakresie tworzenia prawa. Regulacja taka powinna zawierać przede wszystkim przepisy określające podmiotowy aspekt tworzenia prawa, udział w nim legislatorów, ich status zawodowy, odpowiedzialność, jednym słowem powinna regulować status legislatora, ale bez tworzenia kolejnej korporacji czy samorządu zawodowego. Nie ma wątpliwości, iż dla prawidłowego funkcjonowania mechanizmu tworzenia prawa konieczne jest równoległe uregulowanie zasad tworzenia prawa oraz kwalifikacji osób za ten proces odpowiadających. Najlepsze zasady, przy słabych kwalifikacjach oraz niejasnym i niejednolitym statusie legislatora, nie pozwolą na realizację celu nadrzędnego, jakim jest podniesienie jakości stanowionego prawa. Przy regulacji statusu należałoby ponownie przyjrzeć się przepisom regulującym kwestie aplikacji legislacyjnej. Obecnie przepisy te znajdują się w ustawie o Radzie Ministrów i są one niewystarczające. Należałoby przede wszystkim wzmocnić znaczenie tej aplikacji oraz wydłużyć czas jej trwania.

Kolejnym aspektem, do jakiego powinna odnosić się postulowana regulacja, jest określenie jasnych i precyzyjnych reguł tworzenia prawa. Nie powinny to być jednak szczegółowe regulacje dotyczące zasad techniki prawodawczej, ale pewne reguły ogólne, które obecnie są rozproszone i bądź to znajdują się w różnych ustawach, bądź stanowią zasady utrwalone już w praktyce, czy też wynikające z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi tu m.in. o takie zasady jak:

• zasada lex retro non agit,
• zasada odpowiedniego vacatio legis, dzisiaj uregulowana w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych,
• zasada obowiązkowego załączania do projektu aktu normatywnego uzasadnienia wraz z oceną skutków regulacji, która obecnie obowiązuje, jednak jest rozproszona w różnych regulacjach, m.in. w Regulaminach Sejmu oraz Senatu, czy też Regulaminie pracy Rady Ministrów,
• zasady dotyczące wyczerpującego regulowania danej materii w ustawie, nie wykraczania poza określony zakres podmiotowy i przedmiotowy, obowiązku posługiwania się wyrażeniami języka polskiego w ich podstawowym
  i powszechnie przyjętym znaczeniu, nie powtarzania regulacji innych aktów normatywnych oraz inne, nie budzące wątpliwości zasady ujęte w rozdziale 1 zasad techniki prawodawczej,
• zasada ochrony praw słusznie nabytych,
• zasada dostatecznej określoności przepisów prawa, ukształtowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego,
• zasad dotyczących konstruowania przepisów karnych, przepisów przejściowych
  i dostosowujących,
• zasady wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczące spraw proceduralnych przy uchwalaniu ustaw w parlamencie.

Przytoczony powyżej katalog podstawowych zasad dotyczących tworzenia prawa ma charakter przykładowy. Obejmować on powinien jednak wyłącznie podstawowe zasady, a nie powinien stanowić wyczerpującej regulacji. Szczegółową regulację dotyczącą zasad techniki prawodawczej powinno stanowić rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia zawartego w postulowanej ustawie o zasadach tworzenia prawa. Rozporządzenie takie powinno zostać wydane przez Prezydenta RP, co gwarantowałoby jego powszechność.

Uregulowania w ustawie o zasadach tworzenia prawa wymagałaby również kwestia powołania specjalnego podmiotu, który sprawowałby swego rodzaju nadzór w zakresie przestrzegania postanowień ustawy, jak również spełniałby funkcję najwyższego autorytetu w dziedzinie legislacji. W obecnym stanie prawnym taką rolę spełnia Rada Legislacyjna. Zakres jej działania jest jednak ograniczony wyłącznie do opiniowania rządowych projektów ustaw. Wskazanym byłoby powołanie podmiotu (kolegium), który miałby szerszy zakres działania. W jego skład wchodziłyby osoby posiadające autorytet w dziedzinie prawa, wyznaczone przez wszystkie podmioty uczestniczące w procesie stanowienia prawa (np. po kilku przedstawicieli wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów, Prezydenta, Sejm, Senat). Miałby on charakter opiniodawczo – doradczy, ale jednocześnie czuwałby nad prawidłowym wykonywaniem zawodu legislatora. Uczestniczyłby w organizowaniu aplikacji legislacyjnej lub samodzielnie prowadziłby tę aplikację. Podmiot ten wydawałby również na wniosek określonych podmiotów opinie prawno – legislacyjne do określonych projektów aktów normatywnych. Wniosek o wydanie takiej opinii mógłby określać zakres, w jakim Rada miałaby odnieść się do danego projektu. Korzystne wydaje się wprowadzenie możliwości występowania przez określone podmioty z pytaniami legislacyjnymi do Rady. Rada zobligowana byłaby również do zajmowania stanowiska w sytuacjach naruszenia praw legislatora, czy też w sytuacjach, w których toczy się postępowanie karne, a choć częścią tego postępowania są kwestie związane z procesem tworzenia określonego aktu normatywnego (przykład tzw. afery ,,lub czasopisma”, czy ,,inne rośliny”).

Wśród innych propozycji, z których chociażby cześć powinna znaleźć swoje miejsce w ustawie o zasadach stanowienia, czy też tworzenia prawa należałoby wymienić:

• uregulowania, których celem miałoby być ograniczenie ilości wnoszonych do parlamentu przez Radę Ministrów ustaw nowelizujących. W obecnym stanie niektóre z ustaw są kilkakrotnie nowelizowane w ciągu jednego roku. Optymalnym rozwiązaniem byłoby przyjęcie zasady, że jedna ustawa może być nowelizowana tylko jeden raz w roku, z tym, że zasada ta nie byłaby stosowana w przypadku pilnej konieczności nowelizacji danej ustawy, która wynikłaby
  z potrzeby dostosowania tej ustawy do zmienionych w ciągu roku przepisów unijnych,
• ograniczenie praktyki wyrażania zgody na odrębny tryb uzgodnienia
  i wniesienia projektu dokumentu rządowego, której możliwość stosowania przewiduje
  obecnie regulamin pracy Rady Ministrów. Możliwość ta jest wykorzystywana zbyt często, co prowadzi nierzadko do niedopracowania wielu dokumentów rządowych, w tym aktów normatywnych, przyjmowanych w odrębnym, uproszczonym trybie,
• wzmocnienie pozycji ustrojowej Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, zwłaszcza w stosunku do poszczególnych ministrów, tak aby możliwe było zupełne wstrzymanie procesu legislacyjnego w odniesieniu do przygotowanych projektów aktów normatywnych, nie spełniających wymogów wynikających z Konstytucji RP, Zasad Techniki Prawodawczej, czy też Regulaminu pracy Rady Ministrów,
• przyjęcie zasady, że w przypadku wyrażenia przez Radę Legislacyjną negatywnej opinii przesądzającej o tym, że projekt danego aktu normatywnego nie nadaje się do dalszych prac legislacyjnych, wstrzymuje się prace nad projektem tego aktu normatywnego,
• wprowadzenie przepisów, które nie pozwalałyby na rozpoczęcie prac nad projektem ustawy, aż do czasu wypracowania uzgodnionych w ramach Rządu założeń do projektu i oceny skutków danej regulacji,
• wprowadzenie regulacji dotyczących planowania legislacyjnego. Badania porównawcze dowiodły istnienia silnej pozytywnej korelacji między przewidywalnością tworzenia prawa oraz bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi i wzrostem gospodarczym. Szczególnie ważne jest lepsze skoordynowanie w tym zakresie czasu podejmowania decyzji budżetowych z harmonogramem przygotowywania planów legislacyjnych. Pierwsze powinno następować wcześniej niż drugie. Nieprzestrzeganie tej zasady prowadzi, bowiem do składania obietnic legislacyjnych, które trzeba zmieniać po zakończeniu negocjacji budżetowych. W ramach Rządu należałoby jednocześnie wzmocnić mechanizmy instytucjonalne zapewniające, że rezultaty negocjacji budżetowych będą systematycznie brane pod uwagę w procesie planowania legislacyjnego. Należy wzmocnić mechanizmy utrudniające resortom przygotowywanie i wnoszenie do Parlamentu niezaplanowanych w planie legislacyjnym inicjatyw po zakończeniu prac nad planem. Nieograniczone prawo do zgłaszania niezaplanowanych projektów podważa, bowiem sens planowania legislacyjnego, pochłania czas i niezbędne zasoby, które powinny być przeznaczone na realizację zaplanowanych zadań, które nie zawsze są
  w pełni realizowane. Planowanie legislacyjne na poziomie resortów nie może być traktowane jako drugorzędny proces biurokratyczny.

Przedstawione powyżej postulaty są wyłącznie głosem w dyskusji na temat stanu polskiego prawodawstwa oraz tego, czy stan ten należałoby zmienić. Celem tych propozycji nie jest wykreowanie kolejnej ważnej polskiej reformy, ale wskazanie, w jaki sposób można by poprawić jakość stanowionego w Polsce prawa, na której to jakości wszystkim obywatelom tego kraju powinno zależeć. Dobre prawo zawsze ułatwia, a nie przeszkadza w szybszej modernizacji kraju, powoduje, że wszystkim jego mieszkańcom zwyczajnie żyje się lepiej. Skoro więc stan polskiego prawodawstwa nie jest najlepszy, czy należy w ogóle zastanawiać się nad pytaniem, czy należałoby to zmienić? Przecież odpowiedź na pytanie - czy chciałbyś żyć w kraju, w którym będzie więcej sprawiedliwości a mniej korupcji, którego obywatele będą chcieli pracować w tym kraju i dla jego dobra płacąc tu podatki, nie szukając już możliwości godnego życia, czy rozwoju swojej kariery poza jego granicami? – zawsze jest tylko jedna.

 

                                                                                Piotr Myć