Kwestia stanowienia prawa przez liczne organy administracyjne stanowi niezwykle istotny , zarówno pod względem teoretycznym jak i praktycznym, problem, wielokrotnie podejmowany przez naukę i doktrynę. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku w osobnym, trzecim rozdziale, wymienia system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa zasadnicza wskazuje, że należą do niego ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz prawo miejscowe.W sposób enumeratywny wymienione zostały również podmioty uprawnione do stanowienia prawa. Z dwóch powyższych ograniczeń wynika konstatacja o zamkniętym konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, zdolnym kształtować prawa i obowiązki obywatela. W jej obliczu zasadne zdaje się być pytanie o miejsce aktów zakładów administracyjnych. Powinny one bowiem w świetle przyjętego stanowiska regulować wyłącznie relacje z jednostkami organizacyjnie podległymi. Tymczasem w praktyce dotyczą one sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych. Ta problematyczna kwestia wielokrotnie stawała się przedmiotem zainteresowania orzecznictwa i doktryny. W konsekwencji powstała obszerna literatura, traktująca i podejmująca próby znalezienia choćby teoretycznego rozwiązania problemu egzystencji i współistnienia aktów zakładów administracyjnych w zamkniętym konstytucyjnym systemie źródeł prawa.
Aby lepiej zobrazować powyższy problem należy wyjaśnić samo pojęcie zakładu administracyjnego oraz istotę władztwa zakładowego. Autorem najbardziej rozpowszechnionej definicji jest niemiecki administratywista Otto Mayer, który uznał zakład za zespół środków osobowych i rzeczowych w ręku państwa lub innego podmiotu administracji publicznej, trwale przeznaczony do spełniania szczególnych celów publicznych. W ślad za nim autorzy francuscy, tacy jak M. Yauthier czy D. Hauriou, L. Duguit, przyjmując te wyjściowe założenia, dodają również element pewnej odrębności i autonomii od podmiotów administracji publicznej, przejawiający się w osobowości prawnej. Mojemu rozumieniu istoty zakładu administracyjnego bliska wydaje się definicja autorstwa polskiego prawnika i profesora Tadeusza Bigo, który uważał, że nieodłącznym, konstytutywnym elementem i wyznacznikiem zakładu administracyjnego jest władztwo administracyjne, określane jako uprawnienia organów zakładów administracyjnych względem użytkowników. Tę definicję powielał inny uczony Wit Klonowiecki, który do powyższej konstrukcji terminu zakład administracyjny dodał wyłączenie drogi sądowej w sporach pomiędzy zakładem a jego użytkownikami. Syntetyzując przedstawione teorie, za zakład administracyjny uznać można jednostkę organizacyjną, nie będącą organem państwowym ani organem samorządu, utworzoną dla realizacji celów publicznych ,wyposażoną w atrybut władztwa zakładowego oraz pewną autonomię. Często podkreśla się również, w celu odróżnienia zakładu od przedsiębiorstwa państwowego, że podstawowym zadaniem tego pierwszego jest świadczenie usług a nie działalność produkcyjna. Korzystanie z zakładu może być zarówno dobrowolne, jak i przymusowe.
W świetle powyższych rozważań szczególnie istotny jest element władztwa zakładowego, będący częścią władztwa państwowego, a wynikający z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach obowiązujących ustaw.Władztwo zakładowe przejawia się w decydowaniu o możliwości korzystania i pozbawienia z korzystania z usług, określeniu praw i obowiązków poprzez wydawanie aktów normatywnych lub poleceń kierowanych do użytkowników. Istotą władztwa jest upoważnienie do nawiązywania stosunku administracyjnoprawnego, a więc upoważnienie do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu oraz niekiedy z osobami trzecimi, znajdującymi się na jego terenie w innym charakterze. Za przykład ilustrujący tę konstatację uznać można szpital publiczny. Zarówno pacjenci korzystający z jego świadczeń jak i osoby odwiedzające są zobowiązane do przestrzegania zasad wyznaczonych przez placówkę Zakłady podejmują akty, polegająca na prawnej możliwości wydawania poleceń użytkownikom i mogą stosować wobec nich środki przymusu w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania. Z powyższych rozważań jasno wynika więc, że organy zakładów administracyjnych, korzystając z atrybutu władztwa zakładowego w sposób bezpośredni ingerują w sferę praw i obowiązków obywatela, zastrzeżoną przez Konstytucję RP z 1997 roku wyłącznie dla aktów wymienionych w rozdziale trzecim. W celu pogodzenia rozbieżności wynikających z powyższej sytuacji, część autorów przyjmuje, że użytkownik podejmując dobrowolną decyzję o przystąpieniu do zakładu, automatycznie staje się podmiotem praw i obowiązków, które wynikać mogą zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących jak i ze statutów czy regulaminów, będących aktami zakładowymi. Uznaje się bowiem, że chęć przystąpienia do zakładu jest równoznaczna z wyrażeniem zgody na zasady w nim obowiązujące , a tym samym na wszelką ingerencję ze strony organów zakładowych. Teoria władztwa zakładowego nie wyjaśnia jednak wszelkich wątpliwości. Przeciwstawia się jej zdecydowanie J.S.Langord, uznając relację pomiędzy użytkownikiem a zakładem jako wyłącznie zewnętrzną, nie mającą żadnych znamion wewnętrznej organizacyjnej podległości.
Istnienie tej szczególnej zależności w demokratycznych państwach prawa budzi i musi budzić spore zastrzeżenia i wątpliwości szczególnie w konfrontacji z przedstawioną przeze mnie na wstępnie koncepcją zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc mającego wyłączną kompetencję do regulowania statusu prawnego jednostki.
Pojawiają się więc uzasadnione z pozoru opinie, że należy zrezygnować z koncepcji władztwa bo jest ona niezgodna z przyjętym porządkiem konstytucyjnym. Regulaminy zakładów będące aktami wewnętrznie obowiązującymi nie mogą bowiem stanowić postawy do rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywatela a jedynie regulować sytuację jednostek organizacyjnie podległych. Czy więc zgodnie z przyjętymi zastrzeżeniami należałoby wszystkie je uchylić ? Skutki takiego działania są z góry łatwe do przewidzenia. Z pewnością zdezorganizowałoby to funkcjonowanie zakładów administracyjnych. Na jakiej postawie student uczelni wyższej otrzymałby urlop dziekański ?
Mimo że regulaminy i ich funkcjonowanie są niezgodne z konstytucją to przychylam się do stanowiska autorów, którzy akceptują konieczność ich istnienia jako warunku niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania państwa. Zapobiega to bowiem dezorganizacji i chaosowi, które z pewnością stałyby się następstwem ich uchylenia. Należy pamiętać, że akty normatywne wydawane przez zakłady wiążą je same, co daje pewną gwarancję dla obywatela i porządku demokratycznego państwa prawa. Jedynym praktycznym rozwiązaniem, dającym możliwość pogodzenia występujących rozbieżności zdaje się być konieczność regulowania kwestii praw i obowiązków obywateli w ustawie w stopniu możliwie najzupełniejszym i wyczerpującym. Wówczas materia zawarta w regulaminach zakładów administracyjnych znacznie by się zwężała, co w ogromnym stopniu pozwoliłoby zapobiec rozbieżnościom w kwestii legitymizacji aktów zakładów administracyjnych.
Inne tematy w dziale Polityka
