Czy Europa obroni "traktat o broni"?

27 marca 2013 roku 154 członków ONZ przegłosowało przyjęcie traktatu o handlu bronią konwencjonalną - dokumentu nakładającego na państwa obowiązek uwzględniania czynników istotnych z punktu widzenia porozumień międzynarodowych i praw człowieka przy dokonywaniu transferu broni. Na początku kwietnia 2013 roku światowa prasa wyrażała swoje zadowolenie z podpisania traktatu wypowiadając się o nim jako o „historycznym”, „bezprecedensowym”, „przełomowym”. Czy ta radość nie była jednak przedwczesna?

Liczba transferów broni konwencjonalnej rośnie bardzo szybko. W ciągu pięciu ostatnich lat (2008-2012) była o 17% wyższa niż w analogicznym okresie poprzednim, a światowe wydatki militarne w samym 2012 r. szacowane są na 1756 mld USD (SIPRI 2012,2013). Dla porównania budżet operacji pokojowych ONZ od lipca 2012 r. do czerwca 2013 wynosił 7,33 mld USD, a więc nie pokrywał kwoty wydanej na militaria nawet w 1%. Jednocześnie zmniejsza się przejrzystość transakcji z udziałem broni. Liczba państw przedkładających ONZ sprawozdania z importu bądź eksportu broni w 2012 r. spadła aż o 34 w stosunku do roku poprzedniego. Nawet w roku 2011, kiedy liczba ta wynosiła 86, nie stanowiło to nawet połowy członków Organizacji. Taki brak transparentności połączony z brakiem systemu sankcyjnego może znacząco utrudniać osiąganie celu Traktatu.

Do dnia publikacji komentarza podpisy pod nim złożyło 81 państw, w tym Polska. Aby wszedł w życie musi być ratyfikowany przez 50 państw. Biorąc pod uwagę, że na razie zrobiły to tylko Gujana i Islandia, nie ma pewności, kiedy i czy w ogóle to nastąpi. Jeśli nawet, ze względu na to, że najprawdopodobniej nie podpisze i nie ratyfikuje go część czołowych eksporterów - USA (30%), Rosja (26%) i Chiny (5%) - pojawia się pytanie o jego rzeczywiste znaczenie. Losy umowy leżą więc przede wszystkim w rękach pozostałych „dużych graczy”, tj. Niemiec (7%), Francji (6%), czy Wielkiej Brytanii (4%). W kwestii krajów europejskich kluczowa jest jednak nie sama ratyfikacja dokumentu, która pewnie nastąpi, ale rzeczywiste intencje do nieobchodzenia jego zobowiązań. Niestety, obawy nie są bezpodstawne.  Zważywszy, że podobne przypadki miały miejsce już kilkukrotnie. Należy wspomnieć, że w Unii od 1998 roku istniało porozumienie o podobnym charakterze pod nazwą Kodeks postępowania (UE) w eksporcie uzbrojenia. Na początku przyjęte w formie wspólnej deklaracji. W 2008 roku jego postulaty zawarto we wspólnym stanowisku Rady. Mimo to, raport AEFJN z 2011 r. podaje, że „niektóre kraje europejskie świadomie eksportowały lub pośredniczyły w handlu bronią do krajów, które zostały objęte międzynarodowym embargiem na dostawy broni przez cały okres 2005 – 2009 lub przez jego część”. Wśród odbiorców miały znaleźć się m.in. Demokratyczna Republika Konga, Wybrzeże Kości Słoniowej, Libia, Sudan i Somalia. W myśl raportu, rządy krajów europejskich zezwalały na eksport broni mimo, iż istniały obiektywne przesłanki wskazujące na to, że transakcje takie nie powinny uzyskać aprobaty państwa.

Przykłady takiej działalności można odnaleźć w historii każdego z trzech europejskich eksporterów. Francja handlowała z Czadem mimo doniesień o naruszeniach tam praw człowieka oraz faktu, że w tym samym czasie np. Niemcy odmówiły eksportu broni do tego kraju. Oprócz tego, w 2007 r. wartość tego handlu była jeszcze wyższa niż w roku poprzednim, kiedy to Bank Światowy zamroził aktywa Czadu. Niemcy, w roku 2005 wyeksportowały do objętych embargiem Wybrzeża Kości Słoniowej i Sudanu, a w 2008 roku do DRK broń o łącznej wartości prawie 90 tys. EUR. W przypadku DRK do ogólnej kwoty nie wliczono broni w „ilości nieokreślonej”(AEFJN 2011). Zaskakujące są także wyniki kontroli licencji wydawanych przez brytyjski rząd przeprowadzonej przez Komisję Kontroli Eksportu Broni Izby Gmin (CAEC) ujawnione w 2013 r. Wykazały one, że zezwalano na eksport broni lub technologii o łącznej wartości ponad 12 mld GBP do 25 państw, które uznawano za reżimy autorytarne. Były to m.in. Syria, Iran, Rosja, Somalia, Libia, DRK, Izrael i Palestyńskie Terytoria Okupowane czy Chiny (tutaj aż 1162 licencje).

Jaką więc mamy gwarancję, że po wejściu w życie traktatu państwa UE, które nie przestrzegały nawet wewnętrznych ustaleń, nie będą starać się omijać jego postanowień? Kolejnym problemem jest niejasność jego zapisów umożliwiająca owe manipulacje. Chodzi o zapis: „jeśli [państwo] posiada wiedzę” (że broń zostanie użyta w-ogólnie ujmując-celach niezgodnych z prawem międzynarodowym). Sformułowanie pozostawia pole do stosunkowo elastycznego działania, bo wiedza lub jej brak mogą nie być tak łatwe do udowodnienia, jak może się wydawać. Problem podobnego obchodzenia przepisów widoczny był np. w przypadku Wielkiej Brytanii (wykorzystywanie filii firm zlokalizowanych w Afryce Południowej do omijania przepisów UE) czy firm z WB i Niemiec (pomoc w dostawie czołgów z Ukrainy do Sudanu Południowego).

Wreszcie, pozostaje ostatnia wątpliwość - czy Traktat o handlu bronią, nawet ratyfikowany przez największych eksporterów, będzie miał praktyczne znaczenie w obliczu, kiedy ogromne liczby transferów dokonywane są przez skorumpowane podmioty niepaństwowe nieprzestrzegające międzynarodowego prawa? Badania Transparency International obejmujące 129 firm z 10 krajów eksportujących najwięcej broni wykazały, że tylko jedna firma (z USA) uzyskała kategorię A w skali A-F, gdzie A oznacza sprawny system antykorupcyjny. Dwie największe firmy z Europy BAE Systems i EADS otrzymały kolejno B i C. Wobec BAE Systems prowadzone było już kilka dochodzeń w sprawie przekupstwa i korupcji (dot. głównie Arabii Saudyjskiej), a w roku 2010 orzeczono o winie firmy w sprawie ukrywania eksportu i nałożono na nią karę 268 mln GBP. Z nieuczciwymi praktykami miały także do czynienia kolejne co do wielkości EADS, Finmeccanica, ale także koncerny MBDA i QinetiQ. To, że korupcja wśród europejskich firm była i jest rozpowszechniona, przynajmniej w stosunku do Wielkiej Brytanii potwierdza raport CAAT z 2005 r. mówiący o korupcji w handlu bronią na wielką skalę do roku 1970 i później. W samych zaś Niemczech w 2012 r. wdrożono 35 postępowań wyjaśniających, o naruszenie ustawy o handlu bronią więcej niż w roku poprzednim.

Propozycja zawarcia traktatu wysunięta została już dawno, bo w 2003 r. Dekadę zajął proces opracowania jego tekstu do końca. W szczególności niektóre media i organizacje pozarządowe stoją na stanowisku, że warto było czekać. Pytanie, czy w ogólnym nastroju optymizmu nie zapomina się o wspomnianych czynnikach osłabiających działanie traktatu, tj. czy taka konstrukcja dokumentu, zakładając że wejdzie w życie, miałaby szansę realnie zmienić sytuację na globalnym rynku handlu bronią? Wydaje się, że będziemy zmuszeni liczyć przede wszystkim na dobre intencje ratyfikujących dokument głównych eksporterów broni, o które jak pokazały omówione przykłady często niełatwo.