Od czasu powstania nowoczesnych państw narodowych praktycznie do dnia dzisiejszego są one uznawane, przynajmniej przez ludzi, którzy nimi rządzą, za samowładne i całowładne i jeszcze do niedawna jakiekolwiek próby przeniesienia uprawnień na organy ponadnarodowe uznawane były za zamach na ich suwerenność. Mimo że wydarzenia II Wojny Światowej zmieniły nieco to spojrzenie i zaowocowały utworzeniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, problem nadal pozostaje aktualny.
Jednym z podstawowych dział wysuwanych przez obrońców pełnej niezależności państw narodowych jest zarzut deficytu demokracji w instytucjach Unii Europejskiej. Przez pojęcie to rozumieć możemy brak wystarczającej legitymizacji i reprezentacji instytucji europejskich oraz decyzji przez nie podejmowanych. Zanim jednak zajmę się weryfikacją słuszności tego stwierdzenia, chciałbym na chwilę zatrzymać się nad podmiotem wysuwającym ten zarzut. Jak niejednokrotnie zauważono już w literaturze, państwo narodowe już tylko ze względów tradycyjnych wydaje się być podmiotem, który rości sobie prawa do uznania się za ideał demokracji reprezentacyjnej. W sytuacji, kiedy możemy zakwestionować nawet istnienie pięciu podstawowych zasad modelu poliarchii przedstawionego przez R. Dahla, stawianie państw w roli strażników „demokratyczności” wydaje się być przynajmniej sporym nadużyciem. Należy bowiem zadać sobie pytanie, czy instytucje działające w europejskich państwach rzeczywiście są bardziej demokratyczne? Czy klasyczny trójpodział rzeczywiście ma odzwierciedlenie w dzisiejszych demokracjach? Władza wykonawcza, czyli rządy, zwykle wyłaniane są przez parlamenty i zazwyczaj przeciętny obywatel nie ma żadnego wpływu na ich skład, zwłaszcza tam, gdzie tradycją są rządy koalicyjne. Podobnie sytuacja dotyczy sędziów najwyższych sądów krajowych, którzy urzędy otrzymują zazwyczaj drogą mianowania, a nie wyboru. W tej sytuacji trudno mówić o niezależności i wzajemnej kontroli. Podobnie sprawa ma się z innymi instytucjami, które nie dość, że istnieją bez żadnego praktycznego wpływu obywateli, to w wewnętrznych procedurach również nie kierują się zasadami demokracji (np. Siły Zbrojne, Policja). Okazuje się zatem, że bezpośrednio od nas zależy wyłącznie skład ciała legislacyjnego, obsadzenie urzędu prezydenta (którego kompetencje są mocno ograniczone) oraz władz lokalnych, które działają i tak wyłącznie w ramach prawnych ustalanych przez parlament.
Mimo wszystko powszechnie nie ryzykuje się stwierdzenia, że demokracji w europejskich państwach narodowych jest bardzo niewiele. Zadowala się raczej kilkoma czynnikami proceduralnymi, które tą demokratyczność państwa potwierdzają. Wydaje się jednak, że to nie problem demokratyczności jest tym najbardziej nurtującym, a raczej przeświadczenie o konieczności całowładania i samowładania. To właśnie ono leży u podstaw oporu przed głębszą integracją. Problem deficytu demokracji o tyle jest przedmiotem sporu, o ile pozbawia państwo realnego wpływu na decyzje, które będą go bezpośrednio dotyczyć.
Wspólnota Europejska ze swojego założenia nie jest miejscem, gdzie spory powinny być rozstrzygane na drodze głosowania. System polityczny UE zawiera w sobie co prawda metody rozwiązań większościowych (zwłaszcza po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego), jednak w filozofii wspólnotowej są to kroki uznawane za ostateczne. Warto wszak zwrócić uwagę na to, że zarówno system pierwiastkowy jak i tzw: „podwójnej większości” skłania do tego, by decyzje zapadały przy zgodzie jak największej liczby uczestników. Jest to próba zachowania namiastki modelu decyzyjnego z czasów „starej piętnastki”. Idea polega na tym, by w możliwie jak największym stopniu ograniczyć rozwiązania rywalizacyjne na rzecz konsensualnych. Bardziej przypomina to próbę realizacji demokracji deliberacyjnej w ujęciu Habermassa i Rawlsa niż tę formę przetargów, jaką znamy w większości europejskich państw narodowych. By nie zagłębiać się w szczegóły zauważmy tylko, że jej idea polega na próbie wypracowania stanowiska, które będzie akceptowalne przez wszystkich uczestników debaty. Nie ma tu więc miejsca na „okopywanie się” na pozycjach, gdyż głównym założeniem jest osiągnięcie porozumienia. Przyjmuje się, że w przypadku, gdy część uczestników nie jest zadowolona z wyniku, cel nie został w pełni osiągnięty. Jeżeli to z tego powodu zarzucamy instytucjom europejskim zbyt małą „demokratyczność”, to jest to zarzut w pewnym sensie uzasadniony. W tym przypadku jednak problemem nie jest dychotomia na zasadzie – demokratyczny – autorytarny/totalitarny, ale raczej rywalizacyjny – konsensualny. Wynika ona raczej z innego rozumienia demokracji, jednak badacze systemów politycznych od dawna nie zajmują się już oceną, które rozwiązanie jest lepsze. Przyjęto, że te dwa rozumienia demokracji są po prostu inne, a nie gorsze lub lepsze i przyjęcie konkretnego modelu uzależnia się raczej od konkretnych warunków społecznych danego państwa.
Konsensualny model demokracji napotyka jednak na swojej drodze wiele przeszkód. Jedną z nich jest zbyt duża liczba uczestników debaty. O ile 15 krajów Unii Europejskiej mogło porozumieć się bez potrzeby głosowania, o tyle 27 państw stawia poprzeczkę znacznie wyżej. Biorąc pod uwagę różnice kulturowe i poziom rozwoju (zwłaszcza po przyjęciu do Wspólnoty państw z byłego bloku wschodniego) osiągnięcie porozumienia mogłoby się znacznie wydłużyć w czasie. W tym przypadku wydawać by się mogło, że zmiana reguł gry na bardziej rywalizacyjne jest krokiem ku większej sprawności instytucji europejskich. Tu jednak pojawia się kolejny, kto wie, czy nie największy problem. Arendt Lijphart w swojej analizie systemów demokratycznych zauważył, że model większościowy lepiej sprawdza się w społeczeństwach mało spolaryzowanych. Spowodowane jest to istnieniem względnej zgody co do podstawowych wartości, przez co nawet grupy nie będące w większości mogą czuć się bezpiecznie, gdyż ich podstawowy interes nie zostanie naruszony. Patrząc na społeczeństwo Unii Europejskiej trudno doszukiwać się takiego katalogu idei akceptowanych przez zdecydowaną większość obywateli. Dlatego zdobycie większości przez daną grupę może być postrzegane jako zagrożenie dla pozostałych.
To między innymi z tego powody tyle emocji budziła dyskusja na temat sposobu ważenia głosów w Radzie Unii Europejskiej. Trudno rozstrzygnąć, który sposób jest lepszy, bo już nad samym pytaniem, czy ważniejsza jest ilość głosujących państw czy liczba zamieszkujących je obywateli można zastanawiać się godzinami, a odpowiedź i tak zależna będzie od filozofii wyznawanej przez badacza. Sporu tego nie da się rozstrzygnąć jednoznacznie, dlatego w sytuacjach spornych, gdzie decyzja zapadać będzie niewielką różnicą głosów, argument deficytu demokracji zapewne nieraz będzie podnoszony. Co prawda sama filozofia podejmowania decyzji poprzez dążenie do ogólnej zgody nie zmieniła się, pozostaje tylko pytanie, czy wobec coraz rzadszego wymogu jednomyślności państwa stanowiące większość będą skłonne tracić czas i energię, by przekonać „zbuntowaną” mniejszość. Można cały czas zastanawiać się, czy w tej sytuacji korzystny byłby powrót do zgodności przy podejmowaniu decyzji, jednak praktyka pokazuje, że rozwiązania akceptowane przez wszystkie 27 państw zazwyczaj są całkowicie miałkie, gdyż po drodze trzeba rezygnować z poruszania tego wszystkiego, co mogłoby uchodzić za kontrowersyjne. Tak czy inaczej trudno podnosić tu argument „niedemokratyczności”, pod warunkiem oczywiście, że uznajemy organy, które nas na forum Unii reprezentują za legitymizowane.
A co w sytuacji, kiedy tak się nie dzieje? Szef rządu i minister spraw zagranicznych nie pochodzą bezpośrednio z wyborów, dlatego ich prawo do decydowania o ustawodawstwie UE może budzić poważne wątpliwości. Jeszcze raz możemy zapytać, czy państwo narodowe wybiera swoich decydentów na drodze demokratycznej? Jeżeli uznamy, że zgadzamy się co do procedur wyłaniania organów wykonawczych nie powinniśmy mieć również wątpliwości w sytuacji, gdy reprezentują nas one w organizacjach ponadnarodowych. Decyzję o wstąpieniu do organizacji obywatele podejmują zazwyczaj w drodze referendum. Problemem jednak jest to, że zazwyczaj po zamknięciu lokalu wyborczego tracą jakąkolwiek możliwość wpływania na jej działanie (pomijamy tu pojedyncze systemy prawne, które zgodę przedstawicieli państwa uzależniają od głosów obywateli, jak ma to miejsce np. w Irlandii). Wtedy większość kompetencji przechodzi już na władze państwowe. Interesujące w tej perspektywie jest istnienie Parlamentu Europejskiego. Jest to bowiem organ, którego członkowie pochodzą z bezpośredniego wyboru obywateli Unii Europejskiej, więc posiada on bardzo mocną legitymację. Niestety w porównaniu z Radą jego uprawnienia są niewielkie. Pytanie o zmianę takiego stanu rzeczy nasuwa się samo. Mimo to przedstawiciele państw unijnych niechętnie zwiększają zakres prerogatyw, którymi dysponuje Parlament. Zastanawiając się nad przyczyną musimy spojrzeć na jego strukturę. Podstawową i unikalną cechą poza powszechnymi wyborami europosłów jest to, że frakcje tworzone są według klucza aksjologicznego, a nie narodowego. W dodatku nad deputowanym nie ciąży odpowiedzialność za interesy państwa, którego jest obywatelem, nie jest on również w żaden sposób związany formalnie z jego organami decyzyjnymi. Sprawuje zatem mandat wolny, a jego wybory uzależnione są od frakcji, której jest członkiem. Czy trzeba mówić coś więcej, by zrozumieć traktowanie Parlamentu Europejskiego w taki, a nie inny sposób? Oddanie mu kompetencji prawodawczych pozbawiłoby rządy państw narodowych wpływu na to, co dzieje się w Unii Europejskiej. A na to w żadnym wypadku nie mogą sobie one pozwolić. Wolą działać w środowisku, w którym „demokratyczność” budzi wiele wątpliwości, zachowując jednak dla siebie prawo reprezentowania państwa i decydowania o kierunkach działania Wspólnoty. Dlatego w praktyce deficyt demokracji polega w ich oczach na braku należnego ich zdaniem miejsca konkretnego państwa w strukturze decyzyjnej Unii.
Skupienie się na aktorze w postaci państwa narodowego nie jest w tej pracy przypadkowe. Pozostaje bowiem ono nadal bardzo istotną postacią na arenie Unii i jego organy zasiadają w najwyższej instytucji Wspólnoty, jaką jest Rada UE. Jeżeli zatem kierujemy zarzuty pod adresem Europy, to właśnie ono powinny być ich głównym odbiorcą. W bardzo wielu przypadkach samo państwo wylicza wady zapominając, że w pewnym sensie wyrzuca je samemu sobie. W przypadku zarzutu deficytu demokracji jest to strzał w stopę, gdyż zazwyczaj ono samo zazdrośnie broni swoich uprawnień i słowo „demokracja” jest tu używane o tyle, o ile naruszane są jego interesy. Nieszczęściem jest, że jednoznaczne zdefiniowanie tego pojęcia jest niemożliwe, co daje pole do nadużyć. W tej perspektywie może warto postawić pytanie nie tylko o to, czy Unia Europejska staje się bardziej demokratyczna, ale również o to, czy jest bardziej wspólnotowa.
Komentarze
Pokaż komentarze