Pierwszy rok działalności ESDZ dowodzi iż wyzwania jakie stoją przed europejską dyplomacją przekraczają jej możliwości. Rozbudzone oczekiwania wobec ESDZ, która miała reprezentować ujednolicone stanowisko państw członkowskich w polityce zagranicznej Unii nie zostały zrealizowane. Należy się spodziewać, że ESDZ będzie stanowić neutralną platformę pomocniczą, nie ingerującą w obszary polityk zagranicznych państw członkowskich UE. Działać będzie przede wszystkim tam, gdzie nie będą zaangażowane państwa członkowskie.
Chaos instytucjonalny
W połowie grudnia 2011 roku ministrowie spraw zagranicznych 12 krajów członkowskich UE (w tym Polski, Niemiec i Francji) wystosowali list do Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w którym krytykowali dotychczasowe funkcjonowanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Jednym z przedmiotów krytyki była wojna biurokratyczna pomiędzy poszczególnym instytucjami Unii, która negatywnie wpływa na działanie europejskiej dyplomacji. Inne zarzuty dotyczyły słabego przygotowania technicznego pracowników ESDZ i brak współdziałania z innymi organami unijnymi.
Utworzony na mocy Traktatu Lizbońskiego organ pomocniczy Wysokiego Przedstawiciela, funkcjonuje od 14 miesięcy i wciąż znajduje się w fazie organizacyjnej. Po zainaugurowaniu działania, część pracowników została przeniesiona do ESDZ z innych organów unijnych zajmujących się do tej pory sprawami zagranicznymi. Wywołało to umiarkowany chaos organizacyjny, którego wydźwiękiem były padające w artykułach „European Voice” stwierdzenia iż pracownicy europejskiej dyplomacji „nie wiedzą dla kogo i nad czym pracują”. Europejski tygodnik wspominał także o braku sprawnej komunikacji między ESDZ, a innymi organami unijnymi oraz niskim poziomie merytorycznym i nieaktualności dostarczanych przez Służbę analiz i raportów. Poszczególne organy ESDZ ciągle czekają jeszcze na lokalizacje w jednym budynku w Brukseli. Nie bez znaczenia jest także niska liczebność Służby (aktualnie pracuje tam około 3600 osób, a więc niewiele w porównaniu z tego typu organami w dużych państwach członkowskich). Od 2013 roku pracownicy będą rekrutowani ze wszystkich instytucji i organów unijnych bezpośrednio do ESDZ, co może usprawnić jej współpracę z pozostałymi instytucjami Unii.
Wojna biurokratyczna która dotąd paraliżowała działania ESDZ jest wynikiem walki o wpływy w tej instytucji, w której uczestniczą różne podmioty. Z jednej strony Komisja Europejska chce mieć znaczący wpływ na funkcjonowanie europejskiej dyplomacji, aby móc realizować zarówno cele wspólnotowe jak i swoje interesy. Z drugiej strony państwa członkowskie starają się zdobyć dla swoich przedstawicieli jak najważniejsze stanowiska w ramach ESDZ, tak aby móc kontrolować obszary o żywotnym znaczeniu dla swoich interesów narodowych. Walka o dominację w ESDZ uwidoczniła się w dniu 25 lutego 2010 roku gdy na Majorce odbywało się spotkanie europejskich ministrów obrony z sekretarzem generalnym NATO, a jednocześnie, w Kijowie miało mieć miejsce zaprzysiężenie Wiktora Janukowicza na prezydenta Ukrainy. W zaprzysiężeniu Janukowicza, Unię mógł reprezentować zarówno przewodniczący RE Herman Van Rompuy jak i szef KE Jose Manuel Barosso. Obaj byli zajęci: pierwszy miał wykład akademicki, drugi kolację z politykiem brytyjskiej opozycji. Catherine Ashton, nie mogąc być jednocześnie w dwóch miejscach, udała się do Kijowa. Spotkała ją za to w Europie miażdżąca krytyka, ponieważ wybrała wydarzenie o znacznie niższym znaczeniu. Słabość Ashton, a więc i słabość podległej jej ESDZ, jest obu politykom na rękę gdyż wzmacnia ich silną pozycję jako reprezentantów UE. Zarówno postać, jak i styl prowadzenia polityki Wysokiego Przedstawiciela znacząco przekłada się na funkcjonowanie Służby. Ashton, szeroko krytykowana jest za brak doświadczenia na polu dyplomacji i rzetelnej wiedzy z zakresu polityki międzynarodowej, co może być powodem tak dotychczasowych kłopotów organizacyjnych jak i opieszałości działań zewnętrznych ESDZ. Wiele więc zależy od tego kto obejmie stanowisko Wysokiego Przedstawiciela po upływie obecnej kadencji.
Porażki i sukcesy polityki zewnętrznej
Wymienione powody determinują także efektywność głównego obszaru pracy ESDZ. W trakcie konfliktu domowego w Libii nie uruchomiono utworzonej misji humanitarnej. Nie udało się także ujednolicić stanowiska państw członkowskich względem konfliktu. Ponieważ państwa takie jak Francja czy Włochy mają (w przeciwieństwie do państw północnej części Europy) swoje żywotne interesy na północnym wybrzeżu Morza Śródziemnego silnie bronią swojego prawa do kontroli nad tym regionem przed jakąkolwiek ingerencją instytucji wspólnotowych. Od czasu Arabskiej Wiosny, nie funkcjonuje także proces barceloński, platforma współpracy państw UE z południowymi i wschodnimi państwami basenu Morza Śródziemnego, która obejmuje między innymi partnerstwo gospodarcze oraz kwestie bezpieczeństwa.
Pomimo problemów Służby wymienić można także małe sukcesy, które dobrze rokują przyszłej polityce Unii w tych obszarach, których dotyczą. W marcu 2011 roku ESDZ i Wysoki Przedstawiciel opublikowali wspólny dokument „A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean” zawierający zręby strategii wobec państw południa (z uwzględnieniem wydarzeń Arabskiej Wiosny), na podstawie którego będzie budowana przyszła unijna polityka w tym regionie. Podobne strategie wypracowano dla regionu:Rogu Afryki i Sahel. W tym pierwszym UE rozpoczęła przeciwdziałanie piractwu morskiemu. Oba dokumenty tworzą podstawę dla zajęcia przez UE kluczowej pozycji w kwestiach dotyczących wspomnianych obszarów.ESDZ zaangażowała się także w bliskowschodni proces pokojowy, dzięki któremu UE odgrywała w minionym roku znaczącą rolę w Kwartecie Bliskowschodnim (poza Unią w Kwartecie działają także USA, ONZ i Federacja Rosyjska). Dzięki działaniom ESDZ Unia brała udział także w przygotowaniu referendum niepodległościowego dla Sudanu Południowego.W minionym roku Służba aktywnie działała wkwestiach światowego procesu rozbrojeniowego oraz wywalczyła prawo do reprezentowania w ONZ państw członkowskich UE. Strategicznej konsolidacji uległa także pod koniec 2011 roku sfera ochrony i promocji praw człowieka.
Brak natomiast konkretnych działań ESDZ w kwestiach polityki wschodniej. Silne powiązania państw tego regionu z poszczególnymi państwami członkowskimi UE sprawiają że jest to dla Służby obszar znajdujący się poza jej wpływami. Wypracowanie jednolitego stanowiska UE wobec państw Europy Wschodniej, w dłuższym okresie prawdopodobnie w ogóle nie jest możliwe z powodu sprzecznych interesów poszczególnych państw członkowskich.
Perspektywy
Europejska Służba Działań Zewnętrznych do tej pory często stawiana była wobec wyzwań które przekraczały realne możliwości jej oddziaływania. Zakończenie instytucjonalizacji organizacji i konsolidacji umożliwi rozpoczęcie Służbie prowadzenie działań we wszystkich przeznaczonych jej obszarach. Powinno także wyeliminować pojawiające się dotąd problemy związane z chaosem organizacyjnym. Póki co, ESDZ dopiero tworzy sobie podstawy prowadzenia polityki, przykładem czego jest przyjmowanie strategii wobec kolejnych regionów. Zasadnicze znaczenie będzie miała kwestia obrony przed zdominowaniem jej aktywności przez działania największych państw Unii. Jeśli ESDZ będzie w stanie sprawnie współpracować z pozostałymi organami UE, jej polityczne znaczenie powinno wzrosnąć. Wątpliwe jest jednak iż nastąpi to przed kadencyjnymi zmianami na kluczowych stanowiskach unijnych. Wiele zależeć będzie od osoby następnego Wysokiego Przedstawiciela.
Michał Rekowski
