Harcownik Harcownik
2531
BLOG

Konstytucja RP a prawo UE oraz sekretna rola Trybubnału Sprawiedliwości UE.

Harcownik Harcownik Prawo Obserwuj temat Obserwuj notkę 14

Postanowiłem czytelnikom nieco przybliżyć sprawy związane z kwestią rzekomej wyższości Konstytucji RP nad prawem Unii Europejskiej (UE). Przy okazji zwrócić uwagę na sekretną rolę Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

Jeden z blogerów salonu24, stwierdził, że jedno z pytań referendalnych (dotyczące wyższości Konstytucji nad prawem międzynarodowym i europejskim) jest głupie.
Przypomnijmy, że są to jedynie propozycje pytań przedstawione przez Prezydenta RP. Dzięki uzyskanym odpowiedziom Suweren ma wskazać kierunek, pozwalający nakreślić dalsze zmiany w Konstytucji.
Przypomnę, jak brzmi ta konkretna propozycja pytania:
Punkt 8. Czy jest Pani/Pan za zapisaniem w Konstytucji RP gwarancji suwerenności Polski w Unii Europejskiej oraz zasady wyższości Konstytucji nad prawem międzynarodowym i europejskim?
Wiele osób uważa, że jest to pytanie głupie lub niepotrzebne. Uzasadniając swoje stanowisko osoby te powołują się na przepisy Konstytucji m.in.:
Art.  8. [Nadrzędność Konstytucji; bezpośrednie jej stosowanie]
1.Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
2.Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Art.  9. [Związanie prawem międzynarodowym]
Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Dalsze powoływane przepisy Konstytucji to artykuły:
Art.  87. [Źródła prawa powszechnie obowiązującego]
Art.  89. [Ratyfikacja umów międzynarodowych]
Art.  90. [Podstawy prawne przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów państwowych]
Art.  91. [Umowa międzynarodowa w krajowym porządku prawnym]

Sprawa wydaje się jasna, ale tylko z pozoru taką jest. W istocie, wiele rzeczy w praktyce stosowania prawa, może okazać się dużo bardziej skomplikowane.
Przypomnę, że pomimo wiary w nadrzędność Konstytucji, członkostwo w Unii wymusiło dokonanie zmian w polskiej Konstytucji np. nowelizacja art. 55. Ust. 1. w celu zapewnienia właściwej transpozycji decyzji ramowej w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania, gdyż w przeciwnym razie Polska nie weszłaby do strefy Schengen.

Wiele osób nie zdaje sobie sprawy, że prawo UE stanowi część porządku prawnego państw członkowskich tzn. obowiązuje bezpośrednio może być powoływane, jako źródło praw i obowiązków zarówno organów państwowa lub Unii, jak i jednostek, to znaczy może być stosowane bezpośrednio.
Dlatego każdy Polak, aby zapoznać się z obowiązującym w Polsce prawem powinien śledzić, nie tylko Dziennik Ustaw, czy Monitor Polski, ale także Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej i śledzić w nim publikowane rozporządzenia, które obowiązują bezpośrednio i stanowią część polskiego krajowego porządku prawnego.
Inna obowiązująca zasada to zasada pierwszeństwa unijnego porządku prawnego nad prawem krajowym. Oznacza, że norma prawa unijnego w zakresie swojego działania wywiera pierwszeństwo w przypadku kolizji z normą prawa krajowego bez względu na hierarchię krajowego aktu prawnego oraz chwili jego wejścia w życie.

Bardzo ważną role w powyższych zagadnieniach odgrywa Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Warto poczytać o ewolucji jego uprawnień, które de facto pozwoliły przeprowadzać zmiany w rozumieniu i stosowaniu prawa pierwotnego UE, czyli prawa, na które składają się m.in. traktaty założycielskie i traktaty akcesyjne. Prawo pierwotne określa cele oraz główne zasady funkcjonowania Unii, dlatego ma charakter konstytucyjny. Stanowi ono podstawę prawną działań UE. Jest stanowione przez państwa członkowskie i oparte na ich wzajemnej zgodzie. Prawo pierwotne ma nie tylko pierwszeństwo w stosunku do prawa wtórnego (prawo pochodne UE), lecz także w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich.

Otóż z utrwalonego orzecznictwa TSUE wynika prymat prawa Unii w stosunku do prawa krajowego, włączając w to także normy konstytucyjne. TSUE w szeregu orzeczeń, oparł ten prymat na autonomicznym charakterze ówczesnego prawa wspólnotowego i zasadzie efektywności oraz pośrednio na zasadzie lojalnej współpracy.  Z punktu widzenia TSUE prymat prawa Unii oznacza z jednej strony, że norma konstytucyjna niezgodna z prawem Unii nie może być stosowana, z drugiej zaś strony, że norma prawa Unii nie może nie wywoływać skutków prawnych z tego powodu, że jest sprzeczna z konstytucją.

W jednym z orzeczeń TSUE możemy przeczytać cyt.: "na mocy zasady pierwszeństwa prawa Unii, która jest istotną cechą porządku prawnego Unii (...) okoliczność powoływania się przez państwo członkowskie na przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, nie może mieć wpływu na skuteczność prawa Unii na terytorium tego państwa".

Istnieje, zatem poważny problem. Problem niedostrzegany przez wiele osób i moim zdaniem wymagający jednoznacznego wyjaśnienia i opisania.

W obliczu tego problemu, kraje członkowskie różnie regulowały te kwestie. Niemcy poprzez orzeczenia Federalnego Sądu Konstytucyjnego (FSK), który wydał orzeczenia zwane Solange I i Solange II.

Polski Trybunał Konstytucyjny również wypowiadał się w tych kwestiach.

Więcej o Relacjach między prawem konstytucyjnym a prawem wspólnotowym w orzecznictwie sądów konstytucyjnych państw Unii Europejskiej można przeczytać tu:
http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/dokumenty/EUROPA_2006.pdf

Więcej o tych orzeczeniach Solange I i Solange II można przeczytać np. tu:
http://www.student.lex.pl/czytaj/-/artykul/maciej-zoltowski-zasada-pierwszenstwa--dlaczego-prawo-ue-nas-obowiazuje

Trzeba zauważyć, że na ogół trybunały konstytucyjne państw członkowskich nie orzekają o zgodności prawa UE z prawem krajowym. Ta kompetencja na mocy traktatów zastrzeżona jest do kompetencji TSUE. TSUE jest także jedynym sądem właściwym do stwierdzenia nieważności aktu Unii i do wykładni prawa Unii.
Na marginesie dodam, że Unia Europejska nie mogłaby wielu rzeczy przeprowadzić, gdyby nie prawotwórcza działalność TSUE. Organ ten swoim autorytetem i twórczą interpretacją, niejako wymusił wprowadzenie pewnych zmian, które nie miałyby szans powodzenia w zwykłej procedurze legislacyjnej UE. To znaczy nie zostałyby przyjęte i zaakceptowane przez wszystkich członków UE, w drodze zwykłej a nawet w szczególnej procedury legislacyjnej obowiązującej w UE. Można więc powiedzieć, że TSUE wykorzystany został, jako szczególna furtka, pozwalająca przeprowadzić pewne rozwiązania prawne w całej UE. Trzeba zdawać sobie sprawę z tej prawotwórczej działalności TSUE, moim zdaniem działalności niekiedy mającej ewidentnie charakter polityczny. TSUE metodą faktów dokonanych, to jest w drodze kolejnych orzeczeń, poszerza obszar obowiązywania prawa UE.

A skoro tak, to warto przyjrzeć się, kto tworzy TSUE.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej składa się:
A) Trybunału Sprawiedliwości
B) Sądu
Ad. A) Trybunał Sprawiedliwości – w skład wchodzi jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego (obecnie 28 sędziów). Trybunał Sprawiedliwości jest wspomagany przez 11 rzeczników generalnych.
Ad. B) Sąd  - składa się 47 sędziów. W 2019 r. ich liczba zwiększy się do 56 (po dwóch sędziów z każdego kraju UE).
Sędziowie i rzecznicy generalni są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy krajów UE na odnawialną sześcioletnią kadencję. Uwaga sędziów nominują rządy państw członkowskich. I nikt jakoś nie kwestionuje tego faktu i nie protestuje na ulicach, że taki wpływ władzy wykonawczej jest naruszeniem niezawisłości sędziowskiej.  Przypomnijmy jedyny polski sędzia w Trybunale Sprawiedliwości prof. Marek Safjan w dniu 25 lutego 2009 r. został nominowany przez rząd Tuska do objęcia stanowiska polskiego sędziego w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości. 6 Października 2009 podczas uroczystej sesji inauguracyjnej złożył ślubowanie, jako nowy sędzia ETS, zastępując na tym stanowisku Jerzego Makarczyka. W kwietniu 2015 otrzymał nominację na drugą sześcioletnią kadencję.
Sędziowie są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy Państw Członkowskich na okres sześciu lat. Przed 1. grudnia 2009 r. (kiedy do zaczął obowiązywać Traktat Lizboński) państwa miały całkowitą dyskrecjonalność (dowolność kryteriów), co do wyboru osób mianowanych na sędziów. Sprawa mogła być czysto polityczna. Ten model został poddany krytyce ze względu na brak jakichkolwiek wspólnych standardów (poza kryteriami traktatowymi, które były i są bardzo lakoniczne) i brak kontroli ze strony UE. Dlatego wprowadzono zmiany. Obecnie wybór następuje po konsultacji z komitetem przewidzianym w artykule 255 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Artykuł 255
Ustanawia się komitet, którego zadaniem jest opiniowanie kandydatów do wykonywania funkcji sędziego i rzecznika generalnego w Trybunale Sprawiedliwości i Sądzie przed ich mianowaniem przez rządy Państw Członkowskich zgodnie z artykułami 253 i 254. Komitet składa się z siedmiu osobistości wybranych spośród byłych członków Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, członków krajowych sądów najwyższych i prawników o uznanej kompetencji, przy czym jedną z kandydatur proponuje Parlament Europejski. Rada przyjmuje decyzję ustanawiającą reguły funkcjonowania komitetu oraz decyzję mianującą jego członków. Rada stanowi na wniosek prezesa Trybunału Sprawiedliwości.

Zadaniem Komitetu jest opiniowanie osób, które państwa członkowskie zamierzają mianować na sędziów TSUE. Państwa mają obowiązek przeprowadzenia uprzedniej konsultacji z Komitetem. Transparentność samej działalności Komitetu jest minimalna - przesłuchania kandydatów odbywają się za zamkniętymi drzwiami, a opinie o kandydatach nie są upubliczniane.
W skład Komitetu 255 wchodzi 7 osób.

Od 11 lutego 2014 do 1 marca 2018 r. byli to:
Jean-Marc Sauve (przewodniczący) - członek Partii Socjalistycznej we wczesnych latach 80,
Luigi Berlinguer - od połowy lat 50. należał do Partii Komunistycznej,
Pauliine Koskelo,
Lord Mance,
Péter Paczolay,
Christiaan Timmermans,
Andreas Vosskuhlep.
Nie udało mi się ustalić czy pozostali członkowie należeli do partii socjalistycznych lub komunistycznych.

Obecny skład komitetu (od 1 marca 2018 r.):
Christiaan Timmermans (przewodniczący),
Simon Busuttil, - Maltański polityk związany z Partią Narodową,
Frank Clarke,
Carlos Lesmes Serrano,
Maria Eugénia Martins de Nazare Ribeiro,
Andreas Vosskuhle,
Mirosław Wyrzykowski,
W latach 1977–1979 Mirosław Wyrzykowski był pracownikiem kontraktowym Wyższej Szkoły Oficerskiej MSW w Legionowie (źródło - Wikipedia). O przynależności do PZPR nic mi nie wiadomo, ale znając podobne życiorysy i drogę kariery nie można tego wykluczyć.

Kandydatów na członków Komitetu nominuje prezes TSUE (obecnie Koen Lenaerts), a zatwierdza Rada Unii Europejskiej.

Jak wynika z powyższego, ważne jest, kto decyduje o obsadzie najwyższych stanowisk w TSUE a także, kto w Polsce obsadza najwyższe instytucje w wymiarze sprawiedliwości. Czy będą to bezkrytyczni zwolennicy UE, lecący na skargę w każdej sprawie, nawet takiej, którą powinny regulować polskie organy konstytucyjne? Czy może osoby, które na pierwszym miejscu mają interes Polski i reprezentują Suwerena określonego w Konstytucji?

Sprawa wzajemnych relacji miedzy Konstytucją RP a prawem UE nie jest wiec sprawą prostą. Sprawą tą kilkukrotnie, w różnych jej aspektach, zajmował się polski Trybunał Konstytucyjny.
Co z tego wynika?
Przytoczę tu opinię prof. Anny Wyrozumskiej wyrażoną w podręczniku dla studentów kierunków prawa zarządzania i administracji cyt.:
„Pierwszeństwo stosowania prawa Unii w stosunku do prawa polskiego wynika, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie z prawa Unii, lecz a art. 8, 9, 87 i 91 konstytucji RP. Jest bezsporne, gdy chodzi o sprzeczność z ustawą.
Co do sprzeczności z Konstytucją RP Polski Trybunał Konstytucyjny zajął początkowo bardziej radykalne stanowisko (orzeczenie w sprawie traktatu akcesyjnego), aniżeli niemiecki FSK, uznając w zasadzie bezwzględny prymat konstytucji RP wobec prawa Unii (…) i odrzucając w przypadku kolizji możliwość niezastosowania normy Konstytucji RP, a zastosowania prawa Unii.
Jednakże orzeczenie w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania pokazuje przychylność wobec prawa Unii i chęć zapewnienia efektywności zobowiązaniom wynikającym z tego prawa przez zastosowanie instytucji odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.
W świetle cytowanych wyżej orzeczeń sądem „ostatniego słowa” jest polski Trybunał Konstytucyjny, a nie TSUE.”


Teorie są piękne, ale w praniu wychodzą pewne niedoskonałości i ograniczenia.
A teraz trochę praktyki.
Proszę sobie wyobrazić konflikt między normą prawa UE a Konstytucją RP.
Jakie jest stanowisko TSUE, już wiemy, ponieważ wcześniej je opisałem. A jakie jest stanowisko Polskiego Trybunału Konstytucyjnego? Czy można bezpośrednio zakwestionować normę prawa pochodnego UE (nie chodzi tu o prawo pierwotne UE)?
Prof. A. Wyrozumska pisze dalej cyt.:
„Możliwość bezpośredniego kwestionowania aktów prawa pochodnego w trybie skargi konstytucyjnej, choć zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny, została mocno ograniczona. Skarżący musi nie tylko wskazać argumenty przemawiające za merytoryczną niezgodnością unormowań stanowiących przedmiot skargi z przepisami Konstytucji RP, ale równocześnie należycie uprawdopodobnić, ze kwestionowany akt pochodnego prawa unijnego istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Konstytucja RP. Nawet w sytuacji, której Trybunał Konstytucyjny stwierdziłby niezgodność aktu prawnego Unii z Konstytucją RP, jego stosowanie powinno być przedłużone zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, dając tym samym czas na ewentualne dostosowania. 
Zwraca także uwagę podkreślenie przez Trybunał możliwości zadawania przez siebie pytań prejudycjalnych TSUE”


Wyjaśniam, w praktyce jest to bardzo trudne, ponieważ trzeba uprawdopodobnić, nie jakiekolwiek, a istotne obniżenie poziomu ochrony praw i wolności. Dlatego w tym trybie tzw. sprawa ACTA 1 lub ACTA 2 raczej skazana byłaby na niepowodzenie.  Jeśli nawet uda się taka sztuka, to powinno się przedłużyć obowiązywanie tego unijnego aktu, aby dokonać zmian w Konstytucji RP. Poza tym o interpretację prawa UE, Polski Trybunał Konstytucyjny zwraca się do TSUE, bo to jest jego wyłączna kompetencja. Tak samo TSUE ma wyłączną kompetencję unieważnienia aktu UE. Dlatego Polski sąd może jedynie przedłużyć jego obowiązywanie – czyli w rzeczywistości uznać jego obowiązywanie, aby dokonać odpowiednich zmian. Albo dostosować prawo krajowe, albo wnosić do TSUE u unieważnienie aktu.

A co w przypadku kolizji prawa pierwotnego UE z Konstytucją RP? Pamiętajmy, że TSUE ma wyłączną kompetencję do interpretacji traktatów. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonuje wykładni prawa unijnego, aby zapewnić jego stosowanie w taki sam sposób we wszystkich państwach członkowskich. Rozstrzyga też spory prawne między rządami krajów Unii a jej instytucjami.
Powyższe sprawy nie są jednoznacznie wyjaśnione.

Podsumowując, chyba zdają sobie już państwo sprawę ze stopnia skomplikowania materii. Szczerze mówiąc nie wiem, czy prosty zapis w Konstytucji RP jest w stanie zaradzić wszelkim problemom, które mogą wyniknąć w praktyce. Polski Trybunał Konstytucyjny w deklaracjach jest dosyć pryncypialny, jednak, kiedy chodzi o konkretny tryb postępowania, jest już bardzo spolegliwy wobec instytucji UE.
Martwi mnie tylko fakt, że poważna publiczna dyskusja na powyższy temat praktycznie nie istnieje. Dyskusja ogranicza się raczej do gabinetów w uniwersyteckich katedrach wydziałów prawa i administracji.  A szkoda, bo problem dotyczy spraw istotnych dla nas wszystkich.

Harcownik
O mnie Harcownik

Grafika z akcji #GermanDeathCamps. fot. Tomasz Przechlewski / CC 2.0 Akcja SEAWOLF - konkretny wymiar pamięci.

Nowości od blogera

Komentarze

Inne tematy w dziale Polityka