W ferworze kampanii wyborczej zgłaszane są rozmaite propozycje, przedstawiane programy społeczno-gospodarcze. Jednak zasadniczy problem Polski nie sprowadza się jedynie do wyboru takiego czy innego modelu ekonomicznego lecz poważnych dysfunkcji ustrojowych. System ustanowiony w naszym państwie jest zły, niespójny, nie tworzy organizacyjnej harmonii. Ale czołowe partie polityczne niczego nie robią w kierunku jego zmiany, bo dobrze zabezpiecza przede wszystkim ich interesy. Czy jednak służy społeczeństwu, czy buduje sprawdzone w nowoczesnych demokracjach zachodnich formy obywatelskości? Jest to system sprzyjający społecznej inercji i wzmacniający znaczenie różnego rodzaju sieci klientelistycznych.
Wbrew pozorom polska demokracja nie stanowi układu zdecentralizowanego. Na pierwszy rzut oka istnieje przestrzeń zdecentralizowana, funkcjonują instytucje samorządowe, wyborcy mogą wybierać swoich przedstawicieli, decyzje podejmowane są w sposób oddolny, ale czynniki, które generują kadry polityczne, czy administracyjne (w szerszym ujęciu kadry zarządzania) są strukturami o charakterze centralistycznym. W Polsce wybrano charyzmatyczny model kierowania partiami politycznymi. Liczy się wola wodza, lidera, co najwyżej jakiegoś partykularnego aparatu centralnego. Zaś ogniwa lokalne nie posiadają na wiele rzeczy wpływu – nawet te, które dotyczą ich naturalnej przestrzeni życia. W gruncie rzeczy polski system polityczny jest centralistyczny. W wielu przypadkach przejawia nawet skłonności charakterystyczne dla ustroju autorytarnego. Demokracja jest w Polsce często fasadą. Dlatego poważny program modernizacji państwa powinien odwoływać się przede wszystkim do głębokich reform ustrojowych.
Dysfunkcje systemu
Można w różny sposób oceniać polską transformację. Z całą pewnością obok nietrafionych koncepcji, wysokich kosztów społecznych przemian – które w takich sytuacjach są rzeczą naturalną – przyniosła ona również wiele pozytywnych efektów. Pewnie gdyby przyszło sporządzić bilans transformacji, to wyszedłby on na plus. Jednak popełniono kilka kardynalnych błędów. Gdzieś w połowie okresu przemian wybrano niewłaściwą drogę.
Dysfunkcje istniejące w strukturze polskiego systemu politycznego są wypadkową czterech zasadniczych elementów. Po pierwsze błędnego podziału terytorialnego – pomiędzy poszczególnymi instancjami administracji państwa występuje zbyt wielki dystans, brakuje ogniw pośrednich, województwa oraz powiaty nie tworzą spójnej całości, nie budują równowagi układu administracyjnego, w wielu przypadkach pozostają w radykalnej dysproporcji terytorialnej. Po drugie zachodzi poważny dysonans pomiędzy tym wymiarem, który możemy nazwać formą ustroju, a jego treścią – pierwszy poziom jest zdecentralizowany, samorządowy; drugi upartyjniony i centralistyczny. W tym miejscu występuje sprzeczność ontologiczna, jednak o charakterze ustroju politycznego przesądza w pierwszej kolejności jego treść, a ona jest zdecydowanie centralistyczna. W konsekwencji wiele decyzji – również tych dotyczących obszaru lokalnego, municypalnego – podejmowanych jest w sposób scentralizowany. Często to partyjni, warszawscy liderzy decydują o tym – kto ma być w danym mieście prezydentem, czy burmistrzem. A przecież to ludzie, mieszkańcy konkretnego terenu powinni o tym decydować. Ale tak się nie dzieje.
Po trzecie podział administracyjny kraju nie jest kompatybilny do systemu wyborczego – okręgi w wyborach parlamentarnych, czy do sejmików wojewódzkich nie pokrywają się ani z województwami, ani z powiatami, ani z regionami, ani z subregionami. Ma to bezpośrednie przełożenie na wypaczenie funkcji reprezentatywności, a to z kolei blokuje mechanizmy społeczeństwa obywatelskiego. W istocie nie wiadomo kogo reprezentują tak zwani przedstawiciele wyłonieni w ramach demokratycznych wyborów (posłowie, senatorowie, radni wojewódzcy). Nie reprezentują mieszkańców powiatu, bo ich selekcja polityczna dokonała się w wymiarze ponadpowiatowym; nie reprezentują również województwa, gdyż obszar, na którym zostali wybrani obejmuje jedynie część tej struktury. To wszystko jest nieczytelne. W efekcie niekompatybilność podziału terytorialnego kraju do systemu wyborczego przekłada się na radykalne wypaczenie funkcji reprezentatywności i powoduje, że czynniki przedstawicielskie są w większym stopniu zdeterminowane postulatami przestrzeni centralnej, partyjnej a nie obywatelskiej; reprezentują interesy partyjne, niejednokrotnie interesy grup klientystycznych, a nie wspólnot obywatelskich.
Po czwarte nieczytelność porządku samorządowego – w gruncie rzeczy w Polsce istnieją trzy szczeble samorządu: gmina, powiat, województwo samorządowe; za czwarty można by uznać również wojewodę. Sytuacja taka prowadzi do stanu permanentnej degrengolady, chaosu organizacyjnego, przerostu administracji, mnożenia kosztów budżetowych związanych z utrzymaniem nadmiernej ilości urzędników, strat finansowych wynikających z błędnego zarządzania. W praktyce nie wiadomo, kto za co odpowiada. Nie istnieje przejrzysty podział kompetencji pomiędzy poszczególnymi jednostkami: gminami a powiatami, województwami samorządowymi a wojewodami. W ramach jednego obszaru wiele rzeczy podlega różnym poziomom samorządu. Najlepszym przykładem takiego stanu rzeczy są drogi. Do tego wszystkiego dochodzi błędny, antyobywatelski i w zasadzie antysamorządowy sposób wyłaniania czynników przedstawicielskich. Dotychczasowa ordynacja wyborcza w wyborach do powiatu oraz w miastach powyżej 10 tys. mieszkańców premiowała partie polityczne, w akcie wyborczym ludzie głosowali w pierwszej kolejności według kryterium personalnego – na konkretnego człowieka; jednak sposób zliczania głosów uwzględniał w pierwszej kolejności element parytetu partyjnego. W efekcie dochodziło do sytuacji, że ktoś cieszący się poparciem społeczności lokalnej, uzyskujący w wyborach samorządowych wynik 500 głosów nie zdobywał mandatu radnego; tymczasem do organu przedstawicielskiego wchodził ktoś z dziesięciokrotnie mniejszym poparciem, bo znalazł się na silnej liście partyjnej. W ten sposób konkretne wspólnoty obywatelskie pozbawiane były swojej reprezentacji.
Inercja struktur państwa
Kluczowe błędy na drodze polskiej transformacji popełniono w latach 1997-2001 za czasów koalicji AWS-UW i rządu Jerzego Buzka. W roku 1999 wprowadzono nowy podział administracyjny kraju, który w żaden sposób nie jest optymalny, ani dopasowany do potrzeb polskiego państwa. Nie jest on również spójny z logiką historyczną, społeczno-kulturową, czy geograficzną; niewiele ma także wspólnego z nowoczesnymi standardami zarządzania. Trzeba to sobie w końcu otwarcie powiedzieć – państwo polskie lepiej funkcjonowało w warunkach 49 niż 16 województw. W poprzednim układzie administracyjnym poszczególne wspólnoty społeczne posiadały lepszą reprezentację, struktury państwa działały w sposób bardziej sprawny, racjonalny i w sumie oszczędny. W gruncie rzeczy zapoznano dawny system jedynie dlatego, że miał postkomunistyczną proweniencję, a to nie jest argument ani wystarczający, ani merytoryczny. A był on (poprzedni system) w jakimś stopniu dopasowany do porządku funkcjonowania pewnych wspólnot historycznych, czy społeczno-kulturowych. Również społeczeństwo obywatelskie lepiej odnajdowało się oraz identyfikowało w strukturze 49 województw niż 16, chociaż było także słabe. Oczywiście nie był to system optymalny, wymagał wielu zmian, reform, modyfikacji, ale w wydaniu reformy administracyjnej rządu Buzka zastąpiono go koncepcją jeszcze gorszą niż poprzednia – psującą państwo.
Instytucja powiatu w obecnej formule nie ma żadnego sensu. Jest to twór jedynie wprowadzający zamęt organizacyjny w łonie struktury administracyjnej państwa oraz generujący budżetowe straty. Koszty utrzymania wszystkich (przypomnijmy: 314 a włącznie z miastami na prawach powiatu 379) powiatów są gigantyczne. Jest to też najczęściej obszar pełzającego klientelizmu. Bo działające w Polsce partie polityczne właśnie tam upychają swoich partyjnych funkcjonariuszy. W wymiarze powiatów implementowane są różnego rodzaju projekty – niezgodne z oczekiwaniami społeczeństwa obywatelskiego ale służące potrzebom ugrupowań politycznych. Na masową saklę realizuje się postulaty rozmaitych grup interesów, rozbudowuje strukturę sieci kilentelistycznych.
Poprzez wprowadzenie powiatu, jednocześnie wobec likwidacji starych województw rozmontowano strukturę administracyjną państwa. Nowe województwa nie pokrywają się w pełni z historycznymi regionami, czy subregionami. Nie jest to układ paralelny. Pomiędzy obecnymi ośrodkami struktury administracyjnej państwa (nowymi powiatami i nowymi województwami) istnieje zbyt wielki organizacyjny oraz społeczny dystans. Gdzieś pomiędzy tymi dwoma poziomami zanika proces decyzyjny. W ten sposób instytucje państwa znajdują się w stanie permanentnej, strukturalnej inercji. Nie są w stanie realizować swoich funkcji w stopniu optymalnym w warunkach bieżącego zarządzania i nie są również w stanie skutecznie reagować w sytuacjach kryzysowych. Przykłady takiego stanu rzeczy wydają się zbyteczne, gdyż przynosi je – właściwie każdego dnia – doświadczenie życiowe.
Nowy powiat jest zbyt rozproszony, a co za tym idzie słaby aby mógł dobrze spełniać funkcje dawnego województwa. Nie jest w stanie wypełnić luki systemowej i społecznej powstałej po jego likwidacji. Tymczasem poprzez wprowadzenie powiatów zredukowano znaczenie gmin, czyli tego najbardziej fundamentalnego samorządu pierwszego szczebla. Jednocześnie tego samorządu, który się przed rokiem 1999 – mimo pewnych mankamentów – dobrze sprawdzał.
Syndrom politycznego desantu
Na dysfunkcjonalny podział administracyjny nakłada się struktura niedopasowanych do porządku terytorialnego państwa okręgów wyborczych. Wymiary podejmowania decyzji w procesie zarządzania oraz procedury politycznej selekcji nie są adekwatne. Zachodzi asymetria pomiędzy poziomem instytucjonalnej integracji wspólnot społecznych a przestrzenią wyłaniania czynników przedstawicielskich. W wyborach do sejmu oraz sejmików samorządowych okręgi wyborcze nie pokrywają się ani z województwami, ani z powiatami. Stanowią pewnego rodzaju hybrydy systemu.
Na początku lat dwutysięcznych rozszerzono granice okręgów wyborczych, funkcjonujących w wyborach parlamentarnych. W ten sposób zwiększono element anonimowości procedur wyborczych – przede wszystkim aktu głosowania – i zredukowano znaczenie waloru jakości kandydata na rzecz szyldu partyjnego oraz hierarchii wynikającej z układu na wyborczych listach. Tymczasem wysoki stopień anonimowości procesu głosowania sprzyja mechanizmowi zaprogramowania wyborców, którzy w dużej mierze – jakby z automatu (odruchowo) – dokonują wyboru według pewnego rytualnego parytetu ustanowionego na kartach do głosowania. Jest to sytuacja wzmacniająca centralistyczny tryb politycznej selekcji. Dzięki temu partyjni liderzy mogą obsadzać wyborcze jedynki tak zwanymi „spadochroniarzami”, lojalnymi wobec centralnych ośrodków władzy, którzy nie są ani formalnie, ani w praktyce związani z konkretnymi okręgami wyborczymi, a w ślad za tym określonymi wspólnotami lokalnymi. Zachodzi syndrom politycznego desantu... Kogo reprezentuje taki poseł nie mieszkający na danym terenie? Nie jest on ani w sensie strukturalnym, ani w rozumieniu świadomościowym związany z odpowiednią społecznością lokalną. Jego związek z przestrzenią społeczną jest znikomy. Jednak umieszczenie przez partyjnych liderów poszczególnych działaczy na pierwszych miejscach list wyborczych może gwarantować wybór już nawet na zasadzie samego rachunku prawdopodobieństwa rozkładu głosów losowych. Jeżeli w danym okręgu wyborczym znajduje się tysiąc obwodowych komisji wyborczych, to dziesięć głosów w każdej takiej jednostce – co w wymiarze lokalnym jest marnym wynikiem – na poziomie globalnym daje dziesięć tysięcy głosów. W rezultacie, w ekstremalnej sytuacji wybrany może zostać polityk, który nie dysponował poparciem nigdzie, przegrywał wszędzie, dla wyborców był całkowicie nierozpoznawalny, jednak na zasadzie rachunku prawdopodobieństwa, pewnej przypadkowości procesu głosowania – która w każdych wyborach w jakimś stopniu występuje – może uzyskać parlamentarny mandat. Ale taki polityk nie będzie zainteresowany upodmiotawianiem społeczeństwa, budowaniem wspólnot obywatelskim, gdyż te instytucje mogłyby stworzyć alternatywny wobec niego mechanizm politycznej selekcji. Będzie on przede wszystkim zainteresowany zaspokajaniem oczekiwań centralnych, partyjnych liderów, którzy arbitralnie zadecydują o jego dalszej politycznej przyszłości, umieszczając go na takiej lub innej pozycji wyborczej listy. Jest to wielka patologia systemu reprezentacji wyborczej sprzyjająca centralizmowi.
Świadomość braku wpływu
W rozwiniętych państwach zachodnich barometrem jakości demokracji jest siła społeczeństwa obywatelskiego. Czyli ten czynnik, który w socjologi nazywa się mobilnością społeczną. Poziom demokracji należy zawsze mierzyć zdolnością społeczeństwa do mobilizacji, stopniem partycypowania w procedurach demokratycznych, ilością społecznych inicjatyw, a także oddolnością podejmowanych przedsięwzięć. Zarówno samorządność, jak i decentralizacja procesów sprawowania władzy musi zachodzić w wymiarze instytucjonalnym i społecznym; w rozumieniu pewnych sformalizowanych procedur, formuł, ale także spontanicznej społecznej treści. Samorząd to przede wszystkim ludzie!
Jednak w Polsce ten drugi element prawie w ogóle nie występuje. Jego obecność w życiu publicznym jest znikoma. Żyjemy nadal w państwie scentralizowanym, gdzie przestrzeń społeczno-polityczna jest instrumentalizowana przez partie polityczne i rozmaite klientelistyczne grupy interesów.
Według analiz prof. Piotra Glińskiego z Polskiej Akademii Nauk poziom społeczeństwa obywatelskiego w Polsce jest bardzo niewielki, a jego przejawy są często fasadowe. W większości przypadków na przestrzeń aktywnych wspólnot obywatelskich składają się podmioty o charakterze klientelistycznym, tworzące zespoły instrumentalnych relacji z ośrodkami władzy państwowej, samorządowej, tudzież organizacjami gospodarczymi. Ludzie angażują się jedynie w te inicjatywy społeczne z którymi związany jest bezpośredni interes. Dlaczego tak się dzieje?
Klucz do odpowiedzi na to pytanie znajduje się w słowach lidera AWS-u Mariana Krzaklewskiego, wypowiedzianych w przeddzień wyborów parlamentarnych z 1997 r. – „Idziemy po władzę aby z powrotem oddać ją ludziom”. Główny szkopuł tkwi jednak w tym, że społeczeństwu odebrano realny wpływ na kształt procesów rządzenia, nawet na tym najniższym poziomie – lokalnym. Ludzie nie angażują się w życie społeczno-polityczne, nie partycypują w procedurach demokratycznych, nie podejmują oddolnych inicjatyw dlatego, że posiadają domniemanie niskiego stopnia wpływu na bieg otaczających ich spraw. Jest to przeświadczenie realne, mające potwierdzenie w obiektywnej sytuacji.
Podwójna alienacja
Społeczna bierność może być efektem świadomościowej inercji, nierozumienia reguł mechanizmów demokratycznych, nieczytelności zasad życia społeczno-politycznego, ale może również wynikać z wad i dysfunkcji systemu. W Polsce jest to wypadkowa obydwu tych czynników. Z jednej strony mamy do czynienia z pewną postkomunistyczną świadomością niechęci wobec państwa, w szerszym ujęciu – unikania aktywności publicznej; z drugiej z dysfunkcjonalnością struktur instytucjonalnych, determinujących również wtórnie bierne postawy społeczne. Ludzie alienują się w stosunku do systemu, gdyż nie rozumieją go, doświadczają jego strukturalnych i funkcjonalnych mankamentów, bądź mają przeświadczenie niskiego stopnia wpływu na jego jakość. Zły system wtórnie konserwuje społeczną inercję. Ale w dalszej perspektywie przekłada się to na osłabienie, albo nawet wyłączenie mechanizmów społecznej kontroli. W rezultacie dochodzi do sytuacji, że nawet wielkie afery z udziałem polityków nie bulwersują.
Ale zły jest przede wszystkim system partyjny wraz ze sposobem jego finansowania. Tymczasem jest to kluczowy element w kontekście zdrowych reguł politycznej selekcji oraz jakości administracyjnych kadr, a w konsekwencji również jakości i sprawności działań instytucji państwa. Partie polityczne generują kadry, to stanowi ich podstawową funkcję, jednak charyzmatyczny model zarządzania nimi, oderwany od społecznego zaplecza oraz demokracji lokalnej sprzyja centralizacji struktur publicznych. Ludzie nie będą angażować się w coś, na co nie mają wpływu.
Istniejące w Polsce ugrupowania polityczne nie prowadzą polityki lokalnej, nie podejmują lokalnych problemów, nie zabiegają o relacje demokratyczne ze społeczeństwem. Ich aktywność sprowadza się jedynie do poziomu – w jakimś sensie – globalnego, medialnego, co gorsze nastawionego w przeważającej mierze jedynie na kształtowanie pewnego wizerunkowego przekazu i wytwarzanie wirtualnych narracji. Można powiedzieć, że polskie partie zamieniły się w filmowe wytwórnie – zamiast powoływać instytuty badawcze, tworzyć kompleksowe programy społeczno-gospodarcze masowo produkują spoty wyborcze pokazujące nierealne oblicze polskiego życia publicznego i zaklinające rzeczywistość społeczną w telewizji. Społeczna inercja wynikająca z alienacji działających w Polsce partii politycznych jest wzmacniana przez nieczytelność porządku instytucjonalnego państwa, niezrozumiały podział terytorialny kraju, a przede wszystkim wypaczenie procesu reprezentatywności. W ten sposób dochodzi do wzajemnej, warunkowanej strukturalnie i świadomościowo alienacji – systemu politycznego wobec społeczeństwa i społeczeństwa wobec systemu politycznego.
Państwo – szczupłe jak modelka, sprawne jak sportsmenka
Czy można to wszystko naprawić? Oprócz liberalnej, wolnorynkowej wizji gospodarczej Polska potrzebuje przede wszystkim głębokich reform ustrojowych. Państwo powinno być szczupłe jak filmowa modelka ale jednocześnie sprawne jak olimpijska sportsmenka... Struktury systemu muszą ewoluować w kierunku przestrzeni logicznej, spójnej koncepcyjnie, ale jednocześnie autentycznie zdecentralizowanej i tworzącej ustrojowe formy do aktywnego działania społeczeństwa obywatelskiego. Przede wszystkim w ramach czynników kreujących procesy decyzyjne oraz dokonujących selekcji kadr instytucjonalnych – a więc w łonie partii politycznych – należy wprowadzić zdecentralizowane procedury.
Poważnej korekty wymaga podział terytorialny kraju. W miejsce dotychczasowych 16 – niespójnych strukturalnie województw – powinno powstać 8, co najwyżej 10 regionów. Administracja wojewódzka musi być jednolita, skupiona w jednej instytucji, bez wzajemnego dublowania ról oraz zadań. Rozproszone i bezwładne organizacyjnie powiaty należy radykalnie zredukować i przenieść generalnie na poziom starych województw; poza tymi wyjątkami gdzie na jednym obszarze istnieją dwa silne ośrodki. Zmniejszenie ich ilości będzie sprzyjać procesom koncentracji, a przez to – pożądanym z pragmatycznego punktu wiedzenia – walorom zyskiwania na skuteczności organizacyjnej oraz instytucjonalnym znaczeniu; dodatkowo zmniejszeniu ulegnie dystans pomiędzy poszczególnymi instancjami struktury państwa. Instytucje samorządowe powinny zostać całkowicie odpolitycznione, nastawione na oddolne działania i upodmiotawianie społeczeństwa, kształtowanie wspólnot obywatelskich.
Z kolei okręgi wyborcze, w wyborach parlamentarnych trzeba zsynchronizować ze strukturą nowych powiatów (starych województw), w taki sposób aby możliwie maksymalnie zminimalizować anonimowość procesu głosownia i zadośćuczynić oczekiwaniom wyborczej reprezentatywności. W ten sposób wzmocniony zostanie czynnik jakości kandydatów kosztem szyldu partyjnego. System wyborczy może mieć charakter proporcjonalny. Ale głosowanie na listy kandydatów powinno odbywać się w powiatach, a podział mandatów w skali całego kraju, przy zastosowaniu odpowiednich algorytmów przeliczeniowych, uwzględniających liczebność danego okręgu. Taki mechanizm w stu procentach zadośćuczyni rygorom proporcjonalności.
Najsilniejsze kompetencje samorządowe trzeba przyznać gminom, zapewniając jednak nad nimi realny nadzór ze strony powiatu oraz województwa. Obecnie taka kontrola praktycznie nie istnieje.
Partie polityczne można łatwo zdyscyplinować i uzależnić od społeczeństwa poprzez zmianę systemu finansowania. Dotacje z budżetu państwa należy zastąpić 1 proc. odpisu od podatków. Wtedy mielibyśmy do czynienia ze swego rodzaju corocznym referendum w sprawie działalności partii, możliwością obiektywnej weryfikacji ich pracy. Każdy obywatel mógłby zadeklarować nie tylko – na jakie ugrupowanie przeznacza swoje pieniądze, ale również na który ich szczebel. Zyskają na tym struktury lokalne, oddolne, aktualnie pomijane przy okazji dotacji z budżetu, gdyż wszystko „przejada” partyjna centrala. Wyrównają się szanse podmiotów pozaparlamentarnych z funkcjonującymi w sejmie. W takim układzie obywatele otrzymają realny wpływ na kontrolowanie działalności partii politycznych, a przede wszystkim możliwość karania ich za nierealizowanie przedwyborczych obietnic, niesubordynację wobec wyborców; z kolei politycy zostaną instytucjonalnie zmuszeni, aby wreszcie zaczęli się poważnie liczyć z ludźmi. Kontrola społeczna ulegnie wydatnemu wzmocnieniu. Byłby to też taki coroczny naturalny, obiektywny i wymierny sondaż realnych preferencji politycznych, mobilizujący wszystkich graczy występujących na politycznej scenie.
Roman Mańka
Autor jest socjologiem, zajmuje się analizami z zakresu filozofii polityki i socjologii polityki oraz obserwacją uczestniczącą. Interesuje go zwłaszcza fenomenologia, a także hermeneutyka. Jest redaktorem naczelnym Czasopisma Eksperckiego Fundacji FIBRE oraz członkiem zarządu tej organizacji. Pełni również funkcję dyrektora zarządzającego Instytutu Administracja.
Nowości od blogera
Inne tematy w dziale Polityka
