Wstęp

Prywatyzacja znajduje się aktualnie w centrum zainteresowania zarówno społeczeństwa, władzy publicznej, nauki i judykatury. Zainteresowanie jest zrozumiale, jeżeli weźmiemy pod uwagę procesy zachodzące w państwie. Wiele niedokładności terminologicznych jak i brak systematyki procesów dotyczących przedmiotowego pojęcia skutkuje wieloma nieporozumieniami. Celem tego krótkiego zarysu jest więc ukazanie zasadniczych pojęć i mechanizmów – szeroko rozumianego – prywatyzowania w sensie ścisłym jak i szerokim, które uporządkuje szeroki dyskurs. 

 

Na wstępie rozważań o prywatyzacji należy zwrócić uwagę na otoczenie,  w którym ono zachodzi. Tym otoczeniem jest państwo jako konstrukcja prawna i faktyczna, powołana do organizowana życia określonej społeczności na wyznaczonym terytorium. Oczywiście, w zależności od okresu i uwarunkowań historycznych państwo przybierało różne formy.  Forma  państwa, „powinna być rozumiana na jako struktura organów władzy państwowej, środki i metody sprawowania tej władzy oraz terytorialno – administracyjny ustrój państwa” (G. L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniążek, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Lublin 1999, s. 66). W systemach totalitarnych czy autorytarnych organy państwowe wymagają od jednostki nie tylko podporządkowania się określonej ideologii, ale także jej czynnego wyznawania. Interes państwa dominuje nad interesem jednostki i społeczeństwa, państwo dąży do kontrolowania wszelkich dziedzin życia społecznego i osobistego obywateli. Organy państwa totalitarnego czy autorytarnego wartościują modele zachowań społecznych, ingerują w osobistą sferę życia obywatela w bardzo szerokim zakresie, a aparat administracji państwowej musi być maksymalnie scentralizowany i skoncentrowany. Zastrzec należy, iż nie chodzi o centralizm rozumiany wyłącznie jako: „sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia (organy niższego stopnia są, więc w takim układzie ściśle uzależnione od organów wyższego stopnia oraz nie mają własnej samodzielności”( E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 37),ale także jako ściśle centralne regulowanie i reglamentowanie większości dziedzin życia obywatela. Im więcej państwa w a państwie, tym mniej w nim miejsca dla obywatela.

 

Oczywiście, w  zależności od okresu dziejów, występowały różne formy sprawowania władzy, a co z tym związane różne zakresy przedmiotowe działań administracji państwowej; jej ingerencji w działalność prywatną. Wiek XVII i XVIII to dla Europy czas monarchii absolutnej (państwa policyjnego), wykształconej na zrębach monarchii stanowej. W ustroju stanowym panował dualizm wpływów i władzy państwowej – król współrządził z reprezentacją stanową. Licznym władcom europejskim udało się w ciągu XVII wieku znieść zgromadzenia stanowe i przejąć suwerenną władzę. Ujmując rzecz chronologicznie, należy stwierdzić, że okresem zwycięskiej ekspansji absolutyzmu była druga połowa XVII wieku i początek XVIII: czasy Ludwika XIV we Francji, Leopolda I w Austrii, elektora Fryderyka Wilhelma i króla Fryderyka Wilhelma I w państwie brandenbursko – pruskim, Karolów XI i XII w Szwecji, Fryderyka III w Danii, Piotra I w Rosji. (E. Rostowski, Historia powszechna, Warszawa 1998, s 91; zob. także D. Janicka, Ustrój administracji w nowożytnej Europie – zarys wykładu, Toruń 2002, s13.)  Natomiast wiek XIX przyniósł ustrój praworządny, który przejął gros urządzeń administracyjnych wieku XVIII i na ich bazie urzeczywistnia własne koncepcje ustrojowe, polegające na wcieleniu całej aktywności administracyjnej w ramy porządku prawnego, na urzeczywistnieniu zasady równości wszystkich wobec prawa (skoordynowanej z innymi wolnościami obywatelskimi o charakterze praw zasadniczych) oraz kontroli prawnej, w szczególności sądowej, nad administracją. Łączy się to na kontynencie z realizacją doktryny podziału władz, nawiązującą do koncepcji Monteskiusza, a będącą ważną bronią z absolutyzmem. (zob. J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, Zakamycze 2003, 44-45, reprint).

 

W państwie prawa zadania administracji publicznej mają  charakter obowiązków prawnych. W państwach przedkonstytucyjnych zadania administracji publicznej pojmowano jako uprawnienia (prerogatywy) władz administracyjnych( A. Błaś [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red J. Boć, Kraków 2004, s. 132.) Nastanie demokratycznego państwa prawa  spowodowało radykalną zmianę w pojmowaniu celu, roli i funkcji państwa, a więc i zadań wykonywanych w imieniu państwa. Pojawienie się i wprowadzenie do obrotu prawnego takich pojęć jak „subsydiarność[1] czy „procesów decentralizacyjnych[2]” spowodowało, iż klasyczne pojmowanie pojęcia „zadania publicznego” – z okresu państwa przedkonstytucyjnego – stało się archaiczne  i anachroniczne. Permanentne oddziaływanie tych, bardzo  różnych, procesów powoduje trudności w określeniu legalnej definicji pojęcia „zadań publicznych”, a jego interpretacja jest niejednoznaczna.

 

[[1]Zasada  subsydiarności, zwana także zasadą pomocniczności, wyrosła z nauki Kościoła Katolickiego. Leon XIII w Encyklice „Rerum novarum” stwierdził między innymi: Prawo wymaga, żeby ani jednostka, ani rodzina nie była pochłaniana przez państwo; jest więc rzeczą słuszną, by i jednostka i rodzina miała swobodę działania, jak długo nie zagraża dobru powszechnemu lub nie wyrządza krzywdy bliźniemu. (por. Encykliki Papieskie: Rerum novarum, 1981, Quadrogesimo Anno, 1931). Jak podkreśla W. Kisiel, „zasada subsydiarności powinna skłaniać ustawodawcę do wstrzemięźliwego ingerowania w sprawy lokalne. Nawet, jeżeli sprawa wymaga regulacji prawnej, to przepisy nie muszą pochodzić od prawodawcy krajowego, ale mogą być stanowione lokalnie z uwzględnieniem miejscowej specyfiki, tradycji, zapotrzebowania itd.” (W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 34.) Z treści tej zasady wynika jednoznacznie, że państwo powinno się zajmować tylko tym, czym musi. Sprawy, którymi zajmować się nie musi powinno przekazywać innym, którzy zrobią to znacznie lepiej i efektywniej. (J. Regulski, Samorządna Polska, Warszawa 2005, s. 22).]

 

[[1]Decentralizacja jest takim sposobem organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie może więc wydawać poleceń organom na stopniu niższym w zakresie sposobu załatwienia określonych spraw. Wkroczenie tego organu może nastąpić tylko w przypadkach prawem określonych.[…] Organ niższego stopnia ma własny zakres kompetencji, jest organem samodzielnym, z własnymi źródłami dochodu oraz samodzielnie decyduje o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych”. (E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 42; por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Warszawa, 2006, 15 i n)].

 

Pomijając przegląd definicji pojęcia zadań publicznych przejdę do własnej. Uważam zatem, że zadanie publiczne to obligatoryjne, ciągłe i nieprzerywalne wykonywanie określonych formalnie czynności wynikających z norm prawnych powszechnie obowiązujących, przez obowiązane i odpowiedzialne normatywnie podmioty,  na podstawie i w granicach norm prawa w dążeniu do osiągnięcia wyznaczonego prawem celu, który musi być oceniany z punktu widzenia korzyści jakie on przynosi lub przynieść może ogółowi określonej prawnie społeczności, przy możliwie minimalnej ingerencji w normatywnej w sferę interesu indywidualnego.

 

PRYWATYZACJA

 

Mają określone ( w sposób bardzo skrócony ze względu na charakter miejsca gdzie się wpis pojawi) podstawowe pojęcia można przejść do przedmiotowego pojęcia.

 

Legalna definicja prywatyzacji znajduje się w ustawie z dnia z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 171 poz. 1397). Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust 2 ustawy prywatyzacja polega na:

1. obejmowaniu akcji w podwyższonym kapitale zakładowym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa powstałych w wyniku komercjalizacji przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub inne niż państwowe osoby prawne
2. zbywaniu należących do Skarbu Państwa akcji w spółkach;
3.  rozporządzaniu wszystkimi składnikami materialnymi i niematerialnymi majątku przedsiębiorstwa państwowego lub spółki powstałej w wyniku komercjalizacji na zasadach określonych ustawą przez:

a)      sprzedaż przedsiębiorstwa,

b)      wniesienie przedsiębiorstwa do spółki,

c)      oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania.

 

Prawne rozumienie prywatyzacji różni się od ekonomicznego. Wśród kilkunastu ujęć prywatyzacji w ekonomii, można wyodrębnić dwie przeciwstawne tendencje: albo rozumienie prywatyzacji sensu stricto, czyli sprzedanie co najmniej większości wartości (co oznacza głównie połowę akcji spółki plus jedna) jednemu lub większej liczbie prywatnych właścicieli, albo traktowanie prywatyzacji szeroko, sensu largo. Oznacza ona w tym przypadku stosowanie różnych, nawet alternatywnych środków, w celu zmiany zależności między jednostkami państwowymi a prywatnymi, na korzyść tych prywatnych i zwiększenie roli rynku i konkurencji (chodzi bardziej o kontrolowanie działalności gospodarczej, niż o formalną własność). Na tej szerszej płaszczyźnie ekonomiści dostrzegają trzy drogi prywatyzacji: denacjonalizację, deregulację i franszyzę (B. Dallago, Prywatyzacja jako droga transformacji systemu gospodarczego, na podstawie doświadczeń zachodnich, „Ekonomista” 1993, nr 5-6).

 

Przedstawiona powyżej definicja będzie jednak mało przydatna dla dalszych rozważań, ponieważ prywatyzacja jako tak nie jest równoznaczna z prywatyzacją zadań publicznych. S. Biernat ujmuje ją jako wszelkie przejawy odstępowania  od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej, działające w formach prawa publicznego (S. Biernat, Prywatyzacji zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa – Kraków 1994, s. 25).

 

Oczywiście, w dobie pojawiania się nowych prawnych form działania administracji publicznej wiązanych z szeroko pojętą prywatyzacją zadań publicznych(O prywatyzacji zadań publicznych pisali m.in.: S. Biernat: Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa-Kraków 1994; L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych jako nowe pojęcie w zakresie gospodarki komunalnej, (w:) Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, pod red. E. Knosali, A. Matana, G. Łaszczycy, Kraków 1999r.), pojawiają się pytania o to, które podmioty mają ponosić odpowiedzialność za wykonywanie określonego zadania, czy podmiot zlecający czy wykonujący. S. Biernat wyraził pogląd, iż odpowiedzialność państwa za wykonanie zadań pozostaje aktualna także w przypadkach upoważnienia do wykonania tych zadań przez podmioty niepubliczne, natomiast zmieniają się wówczas zakresy i formy tej odpowiedzialności(S. Biernat, Prywatyzacja (…)., s.29.). K. Bednarzewski zauważa, iż ustawodawca w sposób daleki od całościowego uregulował zasady ponoszenia odpowiedzialności przez podmioty publiczne w zakresie wykonywania zadań publicznych. De lege ferenda należy postulować wyraźne uregulowanie odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych dodatkowo w prawie publicznym. Celowym byłoby też przyznanie społecznościom lokalnym uprawnień w zakresie domagania się od podmiotów publicznych wykonywania zadań publicznych, zwłaszcza wykonywania ich na odpowiednim poziomie(K. Bednarzewski, Prywatyzacja zadań publicznych, [w:] Koncepcja systemu(…), s. 334). Pamiętać trzeba również, że organ administracji publicznej zlecający zadanie publiczne na podstawie upoważnienia ustawowego, ma prawo i obowiązek sprawowania kontroli i nadzoru jego realizacji(Podobnie S. Biernat, Prywatyzacja (…), s. 139 Według autora „ (…) wystarczy, jeżeli państwo odpowiada za to, że pewne zadania będą wykonywane prawidłowo przez podmioty niepubliczne i prawa obywateli nie doznają przez to uszczerbku. W tym celu organom państwowym lub samorządu terytorialnego przysługują kompetencje nadzorcze”). Należy podzielić podgląd Cz. Martysza, iż nie chodzi tutaj o odpowiedzialność za treść konkretnych decyzji i ich skutki prawne, ale za sposób wykonywania kompetencji orzeczniczych z uwzględnieniem elementów fachowości, szybkości czy sprawności(Cz. Martysz, Ograniczenia funkcji orzeczniczych wójtów, burmistrzów,  prezydentów miast, „Sejmik Samorządowy” 1998, nr 1, s. 18 – 19). Odpowiedź  musi być jednoznaczna, w razie niewykonania lub nienależytego wykonania określonego zadania, wskutek czego jednostka poniosła szkodę bądź uszczerbek, zawsze powinna ona mieć prawo skierowania roszczenia do organu administracji publicznej(M. Tabernacka,  Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kraków 2007, s. 86). Tylko wówczas będzie można nazywać konkretne zadanie zadaniem publicznym.

Z kolei J. Blicharz, Z. Ziembiński, A. Habuda i M. Górski podkreślają rolę prawnie określonego obowiązku podmiotu wykonującego konkretne zadania. Skoro ustawodawca zlecił wykonanie konkretnych zadań organowi administracji publicznej, to te zadania  należy uznać za zadania publiczne. Obowiązek wykonania zadania przez organ administracji publicznej musi wynikać z normy prawnej. Obowiązek ten jest niezbywalny. Niezbywalność należy tu rozumieć jako obowiązek zapewnienia wykonania zadania i odpowiedzialność za nie, nawet jeżeli zadnia zostaną zrealizowane w warunkach dekoncentracji. Pogląd ten koresponduje z poglądami J. Borowskiego i A. Błasia, którzy jednoznacznie wskazują konstytucję i ustawy jako źródło zadań publicznych. Nie można zatem mówić o zadaniu publicznym, jeżeli jego źródłem nie jest powszechnie obowiązujący akt normatywny. O tym, że określone przedsięwzięcie ma stanowić zadanie administracji, decyduje w  drodze ustawy niesprzecznej z konstytucją, parlament. Administracja nie ma swobody w określaniu zakresu realizowanego zadnia, zakres realizacji zadań jest bowiem także zdeterminowany aktami prawa rangi ustawowej. Administracja publiczna może posiadać pewną swobodę co do sposobu realizacji zadnia. Źródła i granice tej swobody zakreślone są zawsze w normach stanowionych przez parlament, nie zaś w normach prawa stanowionych przez administrację publiczną (A. Błaś [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, op. cit.,s. 141).         

C.D.N.

Pozdrawiam