Rządzi system czy ludzie. Krzysztof Strączek

Podsumowanie panelu: Ordynacja wyborcza
Moderatorzy: Michał Tekliński

Pojęcie ordynacji wyborczej często bywa utożsamiane ze sposobem przeliczania głosów zdobytych w wyborach przez daną partię na mandaty, jakie otrzyma ona w wybieranym organie przedstawicielskim. Jednak nie tylko wokół tego skupiła się dyskusja panelowa pod przewodnictwem Michała Teklińskiego, jaka odbyła się w sobotę 24 maja w Spale, w ramach tegorocznego Tertionu.

Jak porzuciliśmy jednomandatowe okręgi wyborcze

Sporo czasu poświęcono na analizę polskiej sceny politycznej w okresie kolejnych wyborów parlamentarnych, spoglądając na nie przez pryzmat przepisów jakie regulowały zasady przeprowadzania elekcji. Omówiono dwuturowe wybory w 1989 roku w których, wbrew dość powszechnej obecnie opinii, stronie opozycyjnej nie wróżono tak miażdżącego zwycięstwa w rywalizacji o mandaty rozdzielane na podstawie wyników głosowania. Zygmunt Czarzasty, jeden z odpowiedzialnych podówczas za kampanię wyborczą po stronie PZPR "martwił się, że zbyt wysoka wygrana koalicji może wzbudzić na Zachodzie wątpliwości co do uczciwości wyborów, i zastanawiał się jak pomóc opozycji."[1] Tymczasem, dla przykładu, aż 33 z 35 kandydatów PZPR z listy krajowej nie uzyskało wymaganej większości głosów.

Omówiono rolę jaką w 1991 roku odgrywał system pozwalający nawet niewielkim grupom elektoratu zrzeszać się na tyle skutecznie, by wprowadzić swych kandydatów do Sejmu. Taki układ mógł motywować do społecznego organizowania inicjatyw politycznych nawet na regionalnym szczeblu (do Sejmu dostał się chociażby Związek Podhalan czy krakowskie ugrupowanie o nazwie Sojusz Kobiet Przeciwko Trudnościom Życia), miał jednak tę zasadniczą wadę, że wprowadzał do Sejmu wielość bytów politycznych, z których większość nie była nawet powszechnie identyfikowana. To znacznie utrudniało tworzenie stabilnej koalicji rządowej i dochodzenie do konsensusu nawet w najbardziej błahych kwestiach. Ogromna ilość działających w owym czasie w Polsce stronnictw, wynikała również z faktu, że, zgodnie z brzmieniem czwartego artykułu ustawy o partiach politycznych z 28 lipca 1990 roku, do założenia partii wystarczało 15 osób. Dopiero w ustawie z 27 czerwca 1997 roku pojawił się wymóg zebrania 1000 osób popierających inicjatywę utworzenia partii. Do chwili zmiany ustawy zarejestrowano w Polsce ok. 270 partii, zaś w 1991 roku stanęło w szranki aż 111 komitetów wyborczych.

Warto zauważyć, że Polska, uważająca się za pioniera w dziedzinie przeobrażeń systemowych związanych z odsuwaniem od władzy działaczy komunistycznych, jako ostatnia w Europie Środkowej przeprowadziła całkowicie wolne wybory parlamentarne.

Przykład wyborów z 1993 roku w interesujący sposób pozwolił zobrazować sporą rozbieżność między ogólnym rozkładem opinii politycznych elektoratu, odzwierciedlonym poprzez ważnie oddane głosy, a podziałem miejsc w późniejszym parlamencie. Partie poparte przez blisko 35% głosujących nie znalazły się w nowym Sejmie. [2] Było to związane z wprowadzeniem do ordynacji wyborczej progów ustawowych - 5% dla partii, 8% dla koalicji i 7% dla ugrupowań, które mogły uczestniczyć w podziale mandatów z list ogólnopolskich. Tzw. "próg naturalny", który partie musiały przekroczyć, aby zdobyć w danym okręgu wyborczym mandaty, wahał się między 8,34% a 17,21%.[3] Wiązało się to ze zwiększeniem liczby okręgów wyborczych (a więc zmniejszeniem ich rozmiaru) oraz zmianą metody przeliczania głosów na mandaty. W efekcie partie wywodzące się z Solidarności, poparte przez porównywalny odsetek głosujących co późniejsza koalicja rządowa, wprowadziły do Sejmu znacznie mniej posłów niż SLD i PSL, zaś te dwie partie dysponowały w sumie blisko 2/3 mandatów w Sejmie. Dla ugrupowań, które mogły się uważać za trwały element polskiej sceny politycznej, jak NSZZ Solidarność, Porozumienie Centrum czy Kongres Liberalno-Demokratyczny, wynik wyborczy był prawdziwą klęską. Z kolei sytuacja Katolickiego Komitetu Wyborczego "Ojczyzna" była o tyle ciekawa, że zgromadził on poparcie aż 6,37% głosujących, ale jako koalicja nie brał udziału w podziale mandatów ani na poziomie okręgów wyborczych ani listy krajowej. Gdyby partie wchodzące w skład tego komitetu były skłonne się porozumieć, decydując się na inną formę organizacyjną, "Ojczyzna" byłaby poważną siłą polityczną tego parlamentu.

Każde kolejne wybory niosły za sobą dość znaczącą zmianę sytuacji na polskiej scenie politycznej. W 1997 roku partie prawicowe, pomne miażdżącej klęski sprzed czterech lat, zgromadziły się pod związkowym sztandarem, odnosząc wspólnie zwycięstwo. Z kolei w 2001 roku mieliśmy do czynienia z zupełnie nowymi podmiotami w polskim parlamencie. Partie rządzącej dotychczas koalicji nie dostały się do parlamentu, zaś ich miejsce na scenie politycznej miały zająć twory, o dość nowatorskim jak na owe czasy nazewnictwie. Dwa z nich podzieliły między siebie w dwu kolejnych elekcjach większość mandatów poselskich, dwa kolejne cztery lata później dość niespodziewanie współtworzyły rządową koalicję, by w 2007 roku nie przekroczyć progu wyborczego.

Brak stałych reguł gry

W latach 1989-2006 tylko dwa razy wybory parlamentarne organizowano na zasadzie tej samej ordynacji. Zresztą nie zawsze efekty zmian ordynacji były zbieżne z założeniami ich inicjatorów. Dla przykładu jej korekta, uchwalona w 2002 roku, nie przełożyła się w kolejnej elekcji na spodziewane korzyści lewicy. Wzmocniła natomiast trwale największych rywali politycznych SLD. We wspomnianym okresie odnotowano również znaczny zakres chwiejności wyborczej w polskim elektoracie. Radosław Markowski, miast terminu "elektorat" posłużył się nawet sformułowaniem "hordy wyborców" i stawia tezę, iż "w Polsce nie ma systemu partyjnego", argumentując ją w następujący sposób: "w 2007 r. ostała się tylko jedna partia istniejąca w 1991 r. (PSL); w okresie 1991–2007 nie zaistniał dwukrotnie ani jeden rząd o tej samej konfiguracji partyjnej; liderzy większości znaczących dziś partii dawali swe twarze kilku politycznym bytom."[4] W tym samym artykule dowodzi on, że "polski wyborca jest najbardziej nieobliczalny w Europie."

Uczestnicy panelu długo debatowali na temat implikacji płynących ze zmian kształtu i rozmiaru okręgów wyborczych, sposobu oddawania głosu, czasu trwania wyborów czy najrozmaitszych cenzusów. Po 1989 roku zrezygnowano z popularnych "skreśleń" na listach wyborczych i przyjęto koncepcję wedle której wyborca ma prawo wyrazić poparcie dla programu politycznego określonego ugrupowania i jednocześnie wesprzeć konkretnego wybranego kandydata na danej liście. Daje to wyborcom możliwość realnego wpływania na obsadę parlamentu, ale z drugiej strony, zwłaszcza w sytuacji braku listy krajowej, zmniejsza szanse mniej medialnych, acz cennych działaczy partyjnych. Poruszając tę kwestię, dyskutowano o roli tzw. lokomotyw wyborczych oraz o tym w jakim zakresie bodźcem do czynnego udziału w głosowaniu jest chęć wyrażenia poparcia dla danej partii czy kandydata, a w jakim wyrażenie sprzeciwu względem najpoważniejszego oponenta politycznego owej partii. Zestawiano też w różnych systemach wyborczych poziom szans kandydatów lokowanych na listach wyborczych w celu przeistoczenia sympatii dla nich jako postaci medialnych w wymierne poparcie dla ugrupowania, z którego list startują. Możnaby tu wskazać takie osoby jak np. Iwona Guzowska, Roman Kosecki czy Sebastian Florek w Sejmie albo Krzysztof Hołowczyc czy Marek Torzewski w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

Omawiając najrozmaitsze systemy wyborcze, rozważano płynące z nich konsekwencje, m.in. w zakresie domniemanych kompetencji osób, które trafiają w wyniku elekcji do organów ustawodawczych. Wspomniano także o zjawisku tzw. posłów dietetycznych i problemie "dryfu przedwyborczego", kiedy rządzące ugrupowanie nie ma większych możliwości podejmowania poważniejszych działań politycznych, zatem utrzymuje się do końca kadencji w stanie swoistego bezwładu. Zestawiono też rodzimy system wyborczy z odpowiednikami w innych krajach, wskazując pozytywy i negatywy określonych rozwiązań i ewentualne skutki ich wprowadzenia przy uwzględnieniu polskiej specyfiki. Omawiając popularną koncepcję wprowadzenia w Polsce mieszanego systemu wyborczego analizowano różnice między niemieckim a rosyjskim sposobem wyłaniania parlamentarzystów. Na wschodzie dało się wskazać grono deputowanych, którzy znacznie troskliwiej zdają się dbać o interesy własne i swoich pozapolitycznych mocodawców, niż o dobro kraju. W Polsce ciekawym przypadkiem była postać senatora Henryka Stokłosy - jedynego kandydata na senatora w wyborach w 1989 roku, któremu udało się pokonać przedstawiciela obozu solidarnościowego. Był on jednym z największych pracodawców w ówczesnym województwie pilskim. Przez długi czas zajmował miejsca w pierwszej dwudziestce rankingu najbogatszych Polaków tygodnika "Wprost". Stokłosa jako człowiek niepowiązany bezpośrednio z żadną z partii politycznych zdobywał mandat senatora przez kolejnych pięć elekcji od 1989 do 2001 roku.

Odnalezienie złotego środka, zapewniającego z jednej strony jak najpełniejsze odzwierciedlenie opinii wyborców na etapie podziału mandatów, z drugiej zaś skuteczność i prężność działania partii rządzących, stanowi nie lada wyzwanie. Ciekawostką może być tu fakt, że w wyborach do Senatu I kadencji Solidarność uzyskała niespełna 68% głosów, czego efektem okazało się zdobycie aż 99% mandatów.[5] Już kilka razy pojawiały się w Polsce postulaty wprowadzenia rozwiązań premiujących zwycięzcę wyborów w taki sposób, by mógł samodzielnie formować rząd, bazując na większości w organie ustawodawczym. Stosunkowo niedawno ów postulat powtórzył Przemysław Gosiewski m.in. w jednej z audycji radia TOK FM.

O władzy decyduje garstka Polaków

Warto przy tym pamiętać o potrzebie zachowania wystarczająco silnej legitymizacji osób będących przedstawicielami narodu. Przy stosunkowo niskiej polskiej frekwencji, z tą bywa naprawdę kiepsko. Tu pozwolę sobie ponownie zacytować Radosława Markowskiego, który pisze: "Ten dewiacyjny poziom bierności politycznej Polaków powoduje, że zmiany preferencji są tak gwałtowne, a zwycięska partia ostatnich wyborów, PiS, zyskała aktywne poparcie zaledwie jednego na dziesięciu uprawnionych do głosowania Polaków, dokładnie 10,54 proc. głosów. Dodając ponad 4 proc. Samoobrony i ponad 3 proc. LPR, możemy powiedzieć, że rządziła nami koalicja mająca faktyczne poparcie 19 proc. Polaków. To światowy rekord delegitymizacji pozornie większościowej koalicji rządowej."[6]

I tu nasuwa się pytanie, w jakim zakresie potrzebujemy w Polsce wysokiej frekwencji wyborczej i ewentualnie w jaki sposób do niej doprowadzić. W dyskusji panelowej pojawił się przykład Francji. W obu turach ostatnich wyborów prezydenckich w tym kraju wzięło udział niemal 84% uprawnionych do głosowania. Dyskutowano na temat szczegółowych zapisów tamtejszej ordynacji i o ich wpływie nie tylko na frekwencję, ale i na samą stronę organizacyjną kampanii. Istotnym jest na ile kampania prowadzona przede wszystkim w mediach ma szansę być rzeczowa, a na ile opiera się na topornym promowaniu wizerunku i sloganu.[7] W jakim zakresie przeniesienie jej na poziom lokalny ma szanse przełożyć się na bardziej merytoryczne debaty i wpłynąć na zwiększenie zakresu odczuwalnej kontroli wybieranych przez ich wyborców?

Poza tym czy istnieją podstawy, by dążyć do podwyższenia poziomu frekwencji w polskich wyborach? Wszakże z prawa do podjęcia decyzji o niegłosowaniu zupełnie dobrowolnie korzysta spory odsetek naszych rodaków. Czy w takim wypadku zasadnym jest rozważanie wprowadzenia obowiązkowego głosowania, z jakim mamy do czynienia w niektórych krajach?[8] A jeśli tak, to na jakim szczeblu wysoka partycypacja wyborcza jest najistotniejsza? Na poziomie ogólnopolskim czy może na poziomie samorządów albo jednostek pomocniczych? Ponadto zastanawiać może w jakim stopniu pewne działania propagujące udział w wyborach mogą uwłaczać godności obywateli. Czy kampania przed referendum unijnym połączona z nietypowym jak na polskie warunki dwudniowym głosowaniem, nie przekonywała do głosowania w sposób zbyt infantylny? Na ile hasła przedwyborcze w stylu "Nie rydzykuj! Głosuj! Urna twoja mać" zachęcą do oddania głosu tych Polaków, którzy będą w stanie wybrać najbardziej światłych kandydatów? "Badania PGSW pokazują, że mniej niż 15 proc. uprawnionych do głosowania nie wybrało się na żadne wybory spośród tych, w których mogli wziąć udział."[9] Taki odsetek osób niezainteresowanych czynnym udziałem w akcie wyborczym nie wydaje się przekładać na jakieś szczególnie niepokojące liczby.

W trakcie dyskusji poruszono także kwestię podmiotów biorących udział w różnego rodzaju kampaniach wyborczych i społecznych. W krajach takich jak Stany Zjednoczone partie bazują na doświadczeniu i pracy organicznej rozmaitych niewielkich organizacji społecznych zorientowanych na realizację jakiegoś konkretnego celu społecznego czy obronę cennej idei. W Polsce tego typu inicjatywy wydają się być w powijakach.

Partie wielkich pieniędzy

Za niezwykle istotną kwestię dyskutanci uznali formę finansowania partii politycznych. Nie ulega wątpliwości, że obok progu wyborczego, to właśnie wprowadzenie finansowania z budżetu stanowiło niezwykle istotny czynnik decydujący o kształcie rodzimego systemu partyjnego. To te przepisy najsilniej wpływają na jego petryfikację. O ile jeszcze w 2001 roku Lidze Polskich Rodzin udało się dostać do parlamentu za niewiele ponad pół miliona złotych, o tyle z każdą kolejną elekcją pieniądze, i to duże pieniądze zaczęły odgrywać coraz istotniejszą rolę.[10] Platforma Obywatelska bardzo donośnie deklarowała swą daleko posuniętą niechęć względem wypłacania subwencji z budżetu państwa do momentu, gdy dostawszy się do Sejmu jako partia, stała się uprawniona do jej otrzymywania. Gdy w 2007 roku PKW zakwestionowała sprawozdania finansowe PiS i SLD, na oba te ugrupowania nie bez powodu padł blady strach. Utrata ogromnych kwot, jakie stają się co roku udziałem partii, które w wyborach uzyskały co najmniej 3% głosów, może dla nich de facto oznaczać trwałe wydalenie z politycznej pierwszej ligi. Nowy system finansowania partii wydatnie przyczynia się zatem do zmniejszenia ilości podmiotów na polskiej scenie politycznej. Znaczne dysproporcje w zakresie środków finansowych, jakimi dysponują z roku na rok poszczególne partie, nie mogą pozostać bez wpływu na ich polityczne znaczenie i poziom poparcia społecznego. Roczna subwencja Platformy Obywatelskiej niemal dwa razy przewyższa subwencję, jaką przyjmuje LiD. PiS z tego tytułu dostaje ponaddwuipółkrotność środków otrzymywanych przez PSL. Gdy idzie o dotacje za wybory, przy obu ostatnich elekcjach PSL otrzymał prawie pięć razy mniej niż obie największe partie. A gra toczy się o grube miliony. W dyskusji panelowej nie bez przyczyny zauważono, że po ostatnich wyborach do rozdzielenia pozostało jeszcze więcej pieniędzy niż poprzednio, gdyż ilość środków, jakie z roku na rok otrzymują partie jest skorelowana z frekwencją wyborczą.

Nie omieszkano omówić stosunkowo świeżej koncepcji finansowania partii jednoprocentowym odpisem z corocznego podatku.[11] Takie rozwiązanie pociągałoby za sobą powiązanie przychodów partii z dochodami obywateli, a nie jak dotychczas z ilościowym poparciem wyrażonym poprzez akt wyborczy. Tym samym każdego roku, przy okazji wypełniania zeznania podatkowego, mielibyśmy do czynienia ze swoistym substytutem wyborów, przy czym ciężko byłoby tu mówić o dochowaniu zasady równego głosu czy prawa do tajności głosowania. Interesujące na ile partie polityczne wytrzymałyby konkurencję z organizacjami pożytku publicznego, uprawnionymi obecnie do otrzymywania wpływów z odpisów podatkowych.

Przy okazji finansów zwrócono uwagę na nienazbyt perspektywiczne lokowanie pieniędzy gromadzonych przez partie. Omawiano potrzebę stworzenia mechanizmu skłaniającego decydentów do inwestowania w profesjonalne sztaby eksperckie, pozwalające tworzyć lepsze jakościowo prawo i przygotowywać do wpływania na losy kraju kompetentną kadrę specjalistów, którzy prócz nienagannej prezencji, dysponować będą szeroką wiedzą i odpowiednim zapleczem ideowym. W tym kontekście zapis z art. 30 obecnej ustawy o partiach politycznych uznano za rozwiązanie niewystarczające.

Krzysztof Strączek

Żródło: panel 23 maja 2008, Tertion 2008, Spała