O reformowaniu administracji państwowej mówi się u nas często, rzadziej dyskutuje się o efektach wprowadzanych zmian. Często jesteśmy zaskakiwani liczbą urzędników pracujących w administracji państwowej. Wtedy daje się słyszeć głosy, że za komuny państwo chciało mieć pełnię kontroli nad społeczeństwem stąd rozbudowany aparat urzędniczy, ale urzędników nie było tylu ilu jest dziś. A czy tak na dobre wiemy ilu ich jest? Czy w jakichkolwiek statystykach czy expose ministrów odpowiedzialnych za administrację państwową pojawiają się informacje dotyczące liczby utrzymywanych z naszych podatków pracowników.
Okazuje się, że reformowanie administracji w kraju nad Wisłą to nie problem dnia dzisiejszego. Za reformowanie administracji zabrali się zarówno politycy jak i wyżsi urzędnicy już w okresie międzywojennym, jak tylko państwo zaczęło budować swoje struktury. Co ciekawe, poczucie odpowiedzialności za to budowanie odczuwali również urzędnicy zrzeszeni w swoim stowarzyszeniu. Ta aktywność urzędników, dla których wzorem aktywności obywatelskiej był wzór inteligenta ukształtowany jeszcze w czasach zaborów odróżnia reformowanie ówczesne od współczesnego. Dziś partycypacja obywatelska nie kojarzy się z urzędnikami, częściej iż urzędnicy o kształcie stanowionego prawa wypowiadają się przedstawiciele zawodów prawniczych. Książka Piotra Górskiego Profesjonalizacja administracji państwowej w Polsce 1918 – 1939. Uwarunkowania społeczne i kulturowe ukazuje dwa procesy, proces reformowania administracji państwowej i z nim związany proces kształtowania się nowoczesnego urzędnika państwowego, w czym dużą rolę odgrywało Stowarzyszenie Urzędników Państwowych RP.
Brak własnego państwa w okresie zaborów nie oznaczał, że Polacy nie pełnili funkcji urzędniczych. Zajmowali – na co zwraca uwagę Andrzej Chwalba w książce Polacy w służbie Moskali – niższe stanowiska w administracji powiatowej i gminnej w zaborze rosyjskim. Z kolei w Galicji doby autonomii zajmowali stanowiska na różnych szczeblach hierarchii. Nie była to jednak administracja polska. Udział Polaków w administracji w zaborze rosyjskim wynikał z konieczności jej funkcjonowania oraz braku personelu rosyjskiego. W świadomości historycznej Polaków był raczej wypierany przez obraz Polaka patrioty przeciwstawiającego się rusyfikacji. Z kolei administracja krajowa galicyjska przyczyniła się do rozwoju społeczeństwa, szczególnie w dziedzinie szkolnictwa. Jednak urzędnikom galicyjskim wypominano ich przywiązanie do cesarza, a ich odrębność dostrzegano i podkreślano jeszcze w wolnej Polsce w okresie międzywojennym. Sarkastyczny opis takiego urzędnika przedstawił w swoich Kwiatuszkach administracyjnych Sławoj Składkowski:
„Odpowiednik hofrata nie powinien był przychodzić do biura przed godziną jedenastą, by nie przeszkadzać podwładnym w służbie, przy przygotowywaniu referatów. Sam bieg służby w urzędach, tzw. amcenie, był na wzór austriacki nie metodą pracy, ale celem samym w sobie, uregulowanym w sposób najwygodniejszy dla dobra służby, czyli urzędników. O człowieku, który z podatków opłacał te biura, o interesancie, dobrotliwie zwanym petentem, myślano również, ale na drugim planie, jako koniecznym, uciążliwym dodatku do właściwego urzędowania. Ten system trwał długo <po wybuchu> niepodległości. Kto ośmielał się naruszać stary godny porządek, narażał się na ogólne ataki, kpiny i drwiny i do późnej starości gorzko płakał i żałował swej niewczesnej, pochopnej ingerencji w sprawy uświęcone dobrą tradycją.”
Po odzyskaniu niepodległości, budowa struktur odrodzonego państwa związana była z tworzeniem polskiej administracji państwowej. Administrację tę tworzyli różni ludzie najczęściej nie wykonujący wcześniej pracy urzędniczej. Dla jednych tworzenie administracji było okazją do zmiany zawodu, znalezienia względnie stałego, bezpiecznego zatrudnienia. Dla innych było to spełnienie marzeń , „nadziei i radości z pracy w służbie dla upragnionej Polski”. Ludzie ci najczęściej nie posiadali odpowiednich kwalifikacji, nie mieli odpowiedniego dla urzędników wykształcenia, dlatego od początku zaczęto organizować liczne kursy dokształcające. W realizacji tego celu istotną rolę odgrywały osoby wykształcone, w szczególności prawnicy, tacy jak Tadeusz Hilarowicz, Zygmunt Cybichowski, Kazimierz Kumaniecki, Władysław L. Jaworski, Wacław Makowski, Stanisław Kutrzeba czy Fryderyk Zoll. Hilarowicz przypominał, iż obowiązkiem urzędników jest nie tylko znajomości treści obowiązujących ustaw i rozporządzeń ale także znajomość podstawowych ogólnych zasad prawodawstwa, gdyż „nikt chyba nie zaprzeczy, że bez znajomości zasad ogólnych nie można mówić o prawdziwej umiejętności zrozumienia i stosowania przepisów szczegółowych prawa pozytywnego”.
Dużą rolę w podnoszeniu kwalifikacji urzędników odgrywała „Gazeta Administracji Państwowej i Policji, w której w latach dwudziestych wspomniani profesorowie publikowali artykuły z cyklu Prawo administracyjne polskie. Swoją działalność traktowali nie tylko jako wyraz profesjonalizmu, ale i patriotyzmu. Kumaniecki w odczycie wygłoszonym na spotkaniu zorganizowanym przez Związek Inteligencji w ramach cyklu „O naprawę Rzeczypospolitej” mówił: „Naszemu pokoleniu przypadła praca nad budową wskrzeszonej państwowości. Musimy umieć wyczuwać bijące tętno idących przemian, patrzeć w przyszłość daleko, by dzieło to było nie tylko dla nas, ale i dla potomnych. Tak jak dziełem Napoleona stoi od lat stu Francja”. W to dzieło przygotowania urzędników państwowych włączali się również językoznawcy podkreślający znaczenie poprawnej polszczyzny, precyzji języka nie tylko ustaw, ale i języka urzędniczych decyzji. Tym zagadnieniom swoje felietony w Gazecie poświęcał Adam Kryński wierzący, iż dobrze przygotowani, fachowi urzędnicy decydują o jakości administracji.
Drugim ważnym ośrodkiem rozwoju kadr urzędniczych było powstałe już w 1919 roku Stowarzyszenie Urzędników Państwowych. Organizowało szkolenia, wydawało publikacje przeznaczone do samokształcenia, prowadziło działalność integracyjną poprzez spotkania, wycieczki, działalność kulturalną i turystyczną. Jej działacze wyrażali przekonanie, iż uczestniczą w dziele historycznym. Mieczysław Szerer w książce Sprawa urzędnicza wyraził to następująco: „Okoliczność, że wznosimy budowę państwową od podstaw, stawia nas w położenie o tyle szczęśliwe, że możemy wyprowadzać kształty jak najdoskonalsze, bylebyśmy tylko rozeznali, na czem polega ich doskonałość. Ta możność zaś stwarza dla obecnego pokolenia obowiązek dokonania tego, gdyż błędów popełnionych teraz nie będzie ono mogło usprawiedliwić przed sądem dziejów wymówką, że objęło obciążający spadek, który je przygniatał swym inwentarzem. Mając swobodę – co zrobi, samo z tego będzie musiało zdawać sprawę przed potomnością”
Co ważne, to uświadomienie sobie, iż administrację państwową Polacy organizowali niejako w marszu. Tworzyli i poprawiali świadomi jej niedomagań, ale i wiedzieli, iż trzeba to robić równocześnie realizując nałożone na nią zadania. W tym wypracowywaniu nowego kształtu polskiej administracji państwowej uczestniczyli zarówno politycy oraz wyżsi urzędnicy państwowi, jak i urzędnicy stowarzyszeni w Stowarzyszeniu Urzędników Państwowych. Zarówno Ministerstwo Spraw Wewnętrznych jak i organizacja urzędnicza posiadały swoje organa, czasopisma, w których przedstawiały swój punkt widzenia oraz propozycje ulepszenia funkcjonowania administracji. Organem ministerialnym była wspomniana Gazeta, zaś organem stowarzyszenia „Życie Urzędnicze”. Bliższe przyjrzenie się nie tylko propozycjom przedstawianym przez oba środowiska, ale i przyjmowanym perspektywom pozwala dostrzec zderzenie tych dwóch, ważnych aktorów decydujących de facto nie tylko o sprawności działania administracji, ale i kształcie państwa.
Pamiętać również należy o uwarunkowaniach politycznych, finansowych oraz kulturowych proponowanych i realizowanych zmian. Uwarunkowania polityczne związane były ze mieniającymi się układami politycznymi i walką polityczną, najpierw w okresie licznych zmian ekip rządzących przed zamachem majowym w 1926 roku, a następnie zmian prawnych i organizacyjnych przeprowadzanych przez sanację do połowy lat trzydziestych i następnie w okresie napięć i konfliktów połowy lat trzydziestych spowodowanych zarówno kryzysem gospodarczym jak i sprzeciwem wobec tendencji autorytarnych. Uwarunkowania finansowe były związane ze stanem budżetu państwa, który w okresie kryzysu gospodarczego w połowie lat trzydziestych był w bardzo trudnej sytuacji. Budżet MSW w stosunku do budżetu z lat 1929/ 1930 był w roku budżetowym 1934/ 1935 o 1/3 mniejszy. W kolejnym roku był jeszcze niższy, co spowodowało, że wicepremier Eugeniusz Kwiatkowski wystosował pismo do wszystkich ministrów, które zakończył następująco: „Wreszcie pozwalam sobie prosić P.P. Ministrów o polecenie wszystkim podległym władzom asygnującym, aby zarówno przy układaniu budżetów miesięcznych jak i przy ich wykonywaniu stosowały bezwzględną oszczędność, od której w pierwszej linii należy równowaga budżetu roku 1936/37. Władze te winny również dokładać jak największych starań w kierunku uzyskania dla skarbu państwa wszystkich budżetem objętych źródeł dochodowych”. Uwarunkowania kulturowe wynikały ze zderzenia dwóch perspektyw, polityków i wyższych urzędników, dla których istotna była sprawność administracji oraz środowiska urzędniczego nawiązującego do etosu inteligenckiego, który uzasadniał ich dążenia do wpływania na funkcjonowanie urzędów i stanowienie prawa określającego ich status.
Sanacja pod koniec lat dwudziestych ubiegłego wieku przystąpiła do zmian organizacyjnych w administracji państwowych. Wynikały one zarówno z przesłanek wizerunkowych, jak i praktycznych. Administracja miała działać sprawniej, efektywniej, a urząd i urzędnik mieli kształtować wizerunek państwa wobec obywatela. Początkowo, jeszcze w połowie lat dwudziestych, zwracano uwagę na oszczędność, co wyrażało się w analizie liczby zatrudnianych pracowników, a widoczne jest w propozycjach przedstawianych przez Maurycego Jaroszyńskiego. Później zaczęto sięgać do doświadczeń i metod naukowej organizacji, w czym duża zasługa ówczesnego wicewojewody warszawskiego Stanisława Twardo. Pozwoliło to na analizowanie i zmiany w strukturze organizacyjnej urzędów, obiegu dokumentów czy zastosowaniu urządzeń technicznych i organizacji sprawozdawczości. Jego zdaniem dzięki nowym metodom organizacji i zastosowaniu środków technicznych, praca urzędników stanie się nie tylko sprawniejsza, ale i będzie dawać im więcej satysfakcji i pozwoli na wyższe wynagrodzenia. A wtedy – jak zauważa Twardo - „znikną stopniowo wszelkie błędy przypisywane niedomaganiu państwa, a administracja publiczna stanie się czynnikiem postępu oddającym wielkie usługi społeczności”. Twardo był przekonany, iż taka racjonalna argumentacja spowoduje, iż wprowadzenie zmian organizacyjnych nie napotka wiele trudności. Jednak w tym sposobie ujęcia zagadnienia reorganizacji widać nie tylko pewien idealizm i uproszczenie, ale również technokratyzm, przekonanie, iż stosowanie naukowych metod oznacza nie tylko opracowanie najlepszych rozwiązań, ale i rozwiązania wszelkich problemów z jakimi boryka się administracja.
Zastosowanie metod naukowej organizacji ograniczyło się do poziomu niektórych urzędów, zaś w sposób całościowy zadanie usprawnienia administracji państwowej podjęła specjalna komisja powołana w 1928 przy Prezesie Rady Ministrów. Komisja dla Usprawnienia Administracji pracowała w trzech sekcjach:
Podziału administracyjnego kraju pod przewodnictwem Walerego Romana, b. delegata rządu w Wilnie, w skład której wchodzili „znawcy tego zagadnienia ze sfer społecznych i urzędowych”
Dekoncentracji, pod przewodnictwem woj. wileńskiego Władysława Raczkiewicza, „z udziałem przedstawicieli nauki, sądownictwa i administracji”.
Przygotowania urzędników, pod kierownictwem Józefa Buzka dyrektora Głównego Urzędu Statystycznego. Sekcja zajmowała się kształceniem i polityką kadrową w celu „większego zużytkowania uzdolnień i kwalifikacji urzędników dla dobra służby”.
Powołanie Komisji spotkało się z dobrym przyjęciem ze strony środowiska urzędniczego, szczególnie, że spodziewano się, iż pozwoli rozwiązać szereg palących dla urzędników problemów związanych z ich zatrudnieniem, awansami i wynagrodzeniem. „Życie Urzędnicze” w następujących słowach informowało czytelników o działaniach podjętych przez Komisję:
„...to coś więcej niż reforma administracji – jest to pierwsza w Polsce próba opracowania zasad, na których organizacja administracji państwowej i samorządowej w Państwie Polskiem oprzeć się winna, jest to poważny wysiłek do samodzielnego rozwiązania problemów organizacyjnych w szerokiem tego słowa znaczeniu, poddania gruntownej rewizji tych formułek, jakie odziedziczyliśmy w spadku po państwach zaborczych i które przyjęliśmy bezkrytycznie bez badania ich realnej wartości i celowości. W miarę tego, jak prace będą się rozwijały, zwłaszcza w zakresie norm, dotyczących spraw personalnych, będziemy starali się je oceniać z punktu widzenia doświadczeń zebranych przez nas w praktycznej pracy urzędniczej i z punktu widzenia potrzeb urzędniczych”. Jednak z czasem przybywało głosów krytycznych dotyczących wynagradzania urzędników, przepisów emerytalnych i pragmatyki służbowej w zakresie postępowania dyscyplinarnego i awansów.
Efektem prac Komisji były raporty i opracowania, z których część została opublikowana w sukcesywnie wydawanych 11 tomach. Dotyczyły one podziału administracyjnego państwa, organizacji administracji rządowej oraz spraw personalnych, tak interesujących środowisko urzędnicze. Prace Komisji prowadzone były w coraz trudniejszym czasie kryzysu gospodarczego, co wpływało nie tylko na zakres prowadzonych prac, ale także na wdrożenia opracowanych projektów. Wprowadzone zmiany dotyczyły podziału administracyjnego oraz organizacji urzędów centralnych, wojewódzkich i starostw. Nie udało się dokonać większych zmian w systemie kształcenia urzędników, a narastający kryzys i brak satysfakcjonujących urzędników rozwiązań spraw zawodowych i bytowych powodowały ich radykalizację.
Co interesujące, to pozytywne oceny stanowionego prawa administracyjnego. Gdy w 1937 roku podjęto dyskusję nad nowelizacją rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych dotyczącego organizacji urzędów wojewódzkich i starostw z 1930 roku, to generalnie uznano, iż rozporządzenie to sprawdziło się. Nowelizacji towarzyszyła ankieta skierowana do urzędników, w której poproszono ich o opinie dotyczące aktualnie obowiązującego rozporządzenia i sugestii dotyczących zmian. Wypowiedź jednego z uczestników dyskusji nie tylko wyraża pozytywną opinię o jakości stanowionego prawa administracyjnego, ale i o udziale urzędników państwowych w jego tworzeniu. „Wytrzymały próbę życia i stosowanie ich nie nastręcza większych trudności. To też śmiało można tu powiedzieć, że urzędniczy świat wojewódzkich urzędów i starostw zapowiedź nowelizacji pomienionych rozporządzeń w sensie ich aktualizacji, a nie zbyt daleko idących przemian przyjmuje ze szczerym zadowoleniem, a zarazem zaciekawieniem tym większym, że sam ma możność wypowiadania się na tematy z tąż aktualizacją związane. Tego rodzaju tylko w administracji ogólnej stosowany system ankiety odniesie na pewno zamierzony cel i mocno przyczyni się do życiowego nastawienia poszczególnych przepisów wzmiankowanych rozporządzeń”.
Zmiany w administracji państwowej stały się stałym elementem naszej współczesnej rzeczywistości. Podobnie jak przed kilkudziesięciu laty chodzi w nich o sprawność realizacji zadań. Metody naukowej organizacji tak modnej w drugiej połowie lat dwudziestych zastąpiła cyfryzacja. Dziś znacznie wyższy jest poziom przygotowania obywateli do partycypacji w rządzeniu, lecz stanowione prawo częściej podlega nowelizacji. Znacznie mniej widoczni są również urzędnicy, których udział w dążeniu do opiniowania stanowionego prawa wydaje się mniejszy.
Komentarze