W sierpniu 1999 r. weszła w życie ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza (OIU), nazywana też inicjatywą ludową, jest propozycją z dziedziny oddolnej aktywności społecznej. Potencjalnie zapewnia obywatelom szerszy, bardziej zaangażowany udział w życiu społeczno-politycznym. Zdaje się też potwierdzać fakt, że interesy społeczne można – w pewnej mierze – artykułować i efektywnie o nie zabiegać niezależnie od tzw. wielkiej polityki. Jak to jednak wygląda w praktyce?
Zgodnie z założeniami ustawy, obywatele Rzeczpospolitej Polskiej, mający czynne prawo wyborcze, mogą zgłaszać projekty ustaw, o ile uda się im zebrać co najmniej 100 tys. podpisów pod daną inicjatywą legislacyjną – zgodnie z artykułem dziesiątym ustawy, komitety mają na to zaledwie trzy miesiące. Prace nad projektem ustaw obywatelskich prowadzi komitet, który zyskuje osobowość prawną po zebraniu nie mniej niż tysiąca podpisów. Z kolei zgodnie z artykułem 16., komitety, prowadząc swą działalność, nie mogą liczyć na pomoc z budżetu państwa, z którego tak chętnie i niemal bez umiaru korzystają ugrupowania polityczne. Projekt danej ustawy składany jest na ręce Marszałka Sejmu.
W Sejmie V kadencji znajdują się następujące projekty ustaw obywatelskich (dane z 11 kwietnia 2007 r.): (1) o zmianie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa; (2) o Funduszu Alimentacyjnym; (3) o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej; (4) o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej; (5) o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług; (6) o restrukturyzacji i prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi S.A.; (7) o kodeksie karnym; (8) o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw. Poniżej charakterystyka poszczególnych projektów. Choć wyliczanka może wydać się nudna, to już tylko na jej podstawie można ocenić, jak przez sprawujących władzę traktowane są obywatelskie inicjatywy.
(1) Projekt ustawy obywatelskiej o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa wpłynął do Sejmu 30 stycznia 2004 r. (projekt dotyczył powołania do życia województwa środkowopomorskiego). 13 kwietnia 2005 r. ówczesny rząd uznał, że zawiera on uchybienia natury legislacyjnej, oraz że zasadne wydaje się przeprowadzenie referendum na obszarze zajmującym tereny projektowanego województwa (nic takiego nie miało jednak miejsca). W związku z zakończeniem pracy przez Sejm IV kadencji, projekt wniesiony został pod obrady Sejmu V kadencji 22 grudnia 2005 r. W dniu 7 marca 2006 r. rząd negatywnie ocenił inicjatywę powołania nowego województwa. Sprawa nie została rozwiązana po myśli wnioskodawców-obywateli.
(2) Projekt ustawy obywatelskiej o Funduszu Alimentacyjnym – zakłada powołanie funduszu, będącego w dyspozycji poszczególnych gmin, przeznaczonego na wypłatę świadczeń pieniężnych dla osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów, określa także dysponentów funduszu, podstawy gospodarki finansowej, obowiązki w zakresie zgłaszania do rejestru danych osobowych. Wpłynął do Sejmu 21 września 2004 r. W dniu 17 grudnia 2004 r. projekt skierowany został do Komisji Polityki Społecznej i Rodziny oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. 4 listopada skierowany do zaopiniowania przez organizacje samorządowe. 9 grudnia 2004 r. ówczesny rząd wyraził negatywną opinię na temat projektu. 22 grudnia 2005 r. wpłynął pod obrady Sejmu V kadencji. 7 kwietnia 2006 r. skierowany został do Komisji Finansów Publicznych, Komisji Polityki Społecznej, Komisji Rodziny i Praw Kobiet, Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. 10 sierpnia 2007 r. – rząd pozytywnie ocenił cel obywatelskiego projektu i konieczność zmian przepisów dotyczących pomocy państwa dla wierzycieli alimentacyjnych, których należności nie są skutecznie egzekwowane. Uznał przy tym, że treść projektu powinna zostać zmodyfikowana zarówno ze względu na niektóre proponowane rozwiązania szczegółowe, jak i znaczną dezaktualizację projektu (sic!). Sprawa dotychczas nie została rozwiązana po myśli wnioskodawców-obywateli.
(3) Projekt ustawy obywatelskiej o finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej – przewiduje kompleksową regulację w zakresie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, a w szczególności warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zakresu, zasad i trybu ich finansowania, zadań władz publicznych, zasad ubezpieczenia zdrowotnego, zasad funkcjonowania, organizacji i zadań Narodowego Funduszu Zdrowia, Narodowego Instytutu Ubezpieczeń Społecznych, Komisji Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych. Przedłożony Sejmowi IV kadencji 13 października 2004 r. W dniu 7 stycznia 2005 r. skierowany został do Komisji Zdrowia. 22 grudnia 2005 r. wpłynął pod obrady Sejmu V kadencji. 24 marca 2006 r. został przekazany przez Sejm do Komisji Zdrowia. Sprawa dotychczas nie została rozwiązana po myśli wnioskodawców-obywateli.
(4) Projekt ustawy obywatelskiej o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej – przewiduje umożliwienie pielęgniarkom i położnym przejścia na emeryturę po 30 latach pracy, dotyczy także minimalnego zasadniczego wynagrodzenia pielęgniarek i położnych. Projekt wpłynął do Sejmu IV kadencji 14 lutego 2003 r. 27 czerwca 2003 r. został skierowany przez Sejm do Komisji Finansów Publicznych, Komisji Polityki Społecznej i Rodziny oraz Komisji Zdrowia. 24 września 2003 r. – ówczesny rząd negatywnie ocenił projekt ustawy. W dniu 27 grudnia 2005 r. projekt został przedłożony pod obrady Sejmu V kadencji. 6 kwietnia 2006 r. skierowany został do Komisji Finansów Publicznych, Komisji Polityki Społecznej i Komisji Zdrowia. Stanowisko rządu z 6 marca 2006 roku: brak poparcia dla inicjatywy zawartej w obywatelskim projekcie ustawy. Sprawa nie została rozwiązana po myśli wnioskodawców-obywateli.
(5) Projekt ustawy obywatelskiej o zmianie podatku od towarów i usług – dotyczy znowelizowania przepisów ustawy odnoszących się do obniżonych stawek podatku VAT, dotyczących sprzedaży wyrobów dzianych, odzieży i dodatków odzieżowych, z wyjątkiem odzieży skórzanej, dla dzieci do 150 cm wzrostu, w tym pieluch bawełnianych oraz artykułów mundurowych dla zuchów i harcerzy. Projekt wpłynął do Sejmu IV kadencji 25 sierpnia 2004 r. W dniu 21 lipca 2005 r. sejmowa Komisja Finansów Publicznych w sprawozdaniu zapisała lakonicznie: „Wysoki Sejm uchwalić raczy załączony projekt ustawy”. Stanowisko ówczesnego rządu z 12 kwietnia 2005 r.: „Rząd jest przeciwny przyjęciu rozwiązań zaproponowanych w obywatelskim projekcie ustawy”. 27 grudnia 2005 r. projekt został przekazany pod obrady Sejmu V kadencji. 5 kwietnia 2006 r. skierowany został do Komisji Finansów Publicznych. Stanowisko rządu z 27 lutego 2006 r.: rząd jest przeciwny przyjęciu rozwiązań zaproponowanych w obywatelskim projekcie ustawy. Sprawa nie została rozwiązana po myśli wnioskodawców-obywateli.
(6) Projekt ustawy obywatelskiej o restrukturyzacji i prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi S.A. – przewiduje wprowadzenie szczegółowego trybu wydzielenia nowej spółki z dotychczas istniejącej spółki Zespół Elektrociepłowni w Łodzi S.A. oraz dotyczy zasad prywatyzacji jednoosobowych spółek Skarbu Państwa będących przedsiębiorstwami energetycznymi, które obok wytwarzania energii elektrycznej i ciepła zajmują się również zarządzaniem siecią przesyłową i dystrybucją ciepła przeznaczonego na zaopatrzenie ludności i gospodarki komunalnej. Projekt wpłynął do Sejmu IV kadencji 25 lutego 2005 r. W dniu 29 lipca 2005 r. ówczesny rząd opowiedział się za odrzuceniem obywatelskiego projektu ustawy (wadliwość formalno-prawna, merytoryczna, niezgodność z przepisami Konstytucji RP). Projekt został przekazany do Sejmu V kadencji 27 grudnia 2005 r. Dnia 13 marca 2006 r. rząd opowiedział się za odrzuceniem obywatelskiego projektu ustawy. Sprawa nie została rozwiązana po myśli wnioskodawców-obywateli.
(7) Projekt ustawy obywatelskiej w kwestii zmian w kodeksie karnym – dotyczy kompleksowej nowelizacji kodeksu karnego. 11 lipca 2002 r. projekt wpłynął do Sejmu IV kadencji. 30 września 2002 r. – ówczesny rząd, mimo krytycznych uwag, zaproponował skierowanie projektu do dalszych prac parlamentarnych. 22 marca 2006 r. projekt został przekazany pod obrady Sejmowi V kadencji. 24 lipca 2006 r. rząd poparł obywatelski projekt ustawy i opowiedział się za kontynuowaniem dalszych prac parlamentarnych.
(8) Projekt o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw – dotyczy przyznania prawa do emerytury w wieku niższym niż podstawowy wiek emerytalny, ubezpieczonym urodzonym w latach 1949-1968, którzy nie przystąpili do otwartego funduszu emerytalnego lub w określonym w projekcie terminie złożyli wniosek o rozwiązanie umowy z tym funduszem. Projekt wpłynął do Sejmu V kadencji 8 maja 2006 r. W dniu 14 lipca 2006 r. skierowany został do Komisji Polityki Społecznej. Sprawa nie została zamknięta.
Warto zaznaczyć, że większość obywatelskich projektów ustaw ma – mówiąc sejmowym żargonem – „wysoki wskaźnik upływu czasu od skierowania”. Da się to przetłumaczyć na normalny język tak: są z reguły w czołówce projektów ustaw, nad którymi prace zdecydowanie się przeciągają. W Sejmie IV kadencji ustawą, w przypadku której proces legislacyjny trwał najdłużej (i nie został zakończony), był obywatelski projekt ustawy o zakazie promowania przemocy w środkach masowego przekazu – wpłynął do Sejmu IV kadencji 14 sierpnia 2001 r. W Sejmie obecnej kadencji pierwszą dziesiątkę projektów nie uchwalonych dotąd ustaw także okupują w większości inicjatywy obywatelskie. Na czym zatem polega ten mechanizm?
By go zrozumieć, warto przyjrzeć się problemowi nie tylko od strony formalnej, jak ma to miejsce powyżej, ale także wskazać na społeczno-polityczny i ekonomiczny kontekst niektórych spraw. To on decyduje o faktycznym statusie danego projektu obywatelskiego. Pokazuje także, jakie kwestie mobilizują społeczeństwo do wspólnego działania i jak istotne są niektóre problemy wyrażane przy pomocy obywatelskich inicjatyw ustawodawczych.
Projekt ustawy obywatelskiej o restrukturyzacji i prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni w Łodzi S.A. powstał jako protest wobec planów sprzedaży tego zakładu przez rząd francuskiej firmie Dalkia Termika, jeszcze w roku 2004. Sprzeciwiały się temu władze miasta (na czele z prezydentem Jerzym Kropiwnickim), Sejmik Województwa Łódzkiego, lokalne organizacje społeczne i część miejscowych ugrupowań politycznych. Bezskutecznie. W czerwcu 2004 r. Dalkia uzyskała wyłączność na negocjacje, w styczniu 2005 r. minister skarbu Jacek Socha parafował wstępną umowę sprzedaży. Uczyniono tak mimo wyraźnych przeciwwskazań: miasto miało utracić kontrolę nad produkcją i dystrybucją ciepła, jego cenami, a ponadto grunty, na których stoi ciepłownia, nie należały do państwa, lecz były własnością Łodzi.
Pod koniec lutego 2005 r. do Sejmu trafił, podpisany przez około 160 tys. osób, projekt ustawy obywatelskiej, która z prywatyzacji miała wydzielić sieć przesyłową i przekazać ją na własność miastu – takie rozwiązanie miało uchronić Łódź przed „ciepłowniczym monopolem”. Ale w sierpniu elektrociepłownia została ostatecznie sprzedana Francuzom za 900 milionów złotych. Projekt OIU został zupełnie zlekceważony – liczyły się jedynie interesy finansowe rządu SLD. W styczniu 2006 r. pojawiły się pierwsze informacje o planowanych zwolnieniach niemal 200 osób ze sprywatyzowanego zakładu. W marcu tegoż roku następna ekipa rządząca również okazała dezaprobatę wobec obywatelskiego projektu.
Z kolei Komitet Inicjatywy Ustawodawczej „Nasze Dziecko” forsował w Sejmie projekt ustawy przywracający 7-procentową stawkę VAT na ubranka dziecięce. Po naszym wejściu do UE stawka ta bowiem „przez niedopatrzenie negocjatorów” skoczyła do 22%, co automatycznie podniosło ceny odzieży. Projekt ustawy przywracającej starą stawkę poparło 117 tys. obywateli. Inicjatywa ta miała zapobiec drenażowi kieszeni i tak niezbyt bogatego społeczeństwa, szczególnie młodych małżeństw na dorobku, które zdecydowały się na dziecko. Ani ówczesny Sejm, ani rząd nie okazały większego zainteresowania projektem, prace nad nim tkwiły w martwym punkcie, zatem w lipcu 2005 roku Komitet zaapelował do Marszałka Sejmu, Włodzimierza Cimoszewicza o przyspieszenie prac nad projektem. – „Pragniemy przypomnieć Panu Marszałkowi, że dbałość o rodzinę jest jednym z najważniejszych konstytucyjnych obowiązków państwa, podobnie jak prawo społeczeństwa do wyrażania swoich oczekiwań wobec władzy poprzez instytucję inicjatywy ustawodawczej” – napisano w oświadczeniu.
Ówczesny rząd twierdził, że tego typu projekt jest sprzeczny z prawem unijnym – jednak w wielu krajach UE istnieje preferencyjna stawka VAT na odzież dziecięcą, np. 3 proc. w Luksemburgu, a w Wielkiej Brytanii i Irlandii – zero procent. W kwietniu 2006 r. Mirosław Barszcz, wiceminister finansów następnego rządu, potwierdził jedynie stanowisko poprzedniej ekipy, twierdząc, że nowelizacja jest sprzeczna z unijną dyrektywą. – „Inne państwa Unii Europejskiej mogą mieć niższą stawkę podatku VAT na artykuły dla dzieci, ponieważ wynegocjowały to w momencie wejścia do Unii. Jeśli chcielibyśmy dziś otworzyć negocjacje na ten temat, to trzeba podjąć polityczną decyzję, z czego możemy w zamian zrezygnować – stwierdził wówczas w rozmowie z „Naszym Dziennikiem”. Ale Ilona Wójcik, przedstawicielka Komitetu „Nasze Dziecko”, twierdzi, że wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dopuszczalne jest stosowanie niższych stawek VAT ze względów społecznych. Ta kwestia – będąca po myśli obywateli, zgodna z ich inicjatywą ustawodawczą – nie interesuje jednak rządzących. Jakby system legislacyjny nie tyle służył obywatelom, co miał zniechęcać do działania i skutecznie blokować ich pomysły na współrządzenie.
Krzysztof Wołodźko
Artykuł ukazał się w nr 3/35/ dwumiesięcznika OBYWATEL.
Komentarze